شماره۹۳/۱۰۷۲ ۱۲/۱۲/۱۳۹۴ بسمه تعالی جناب آقای جاسبی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۲۶۸ مورخ ۲۷/۱۱/۱۳۹۴ با موضوع: «ابطال قید کلمه «بازرگانی» از بند الف ماده ۱ مقرره تغییر شرایط دستورالعمل اجرایی بند۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۲ اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی ایران» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیأت عمومی و سرپرست هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین تاریخ دادنامه: ۲۷/۱۱/۱۳۹۴ شماره دادنامه: ۱۲۶۸ کلاسه پرونده: ۹۳/۱۰۷۲ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور موضوع شکایت و خواسته: ابطال قید کلمه «بازرگانی» از بند الف ماده (۱) مقرره تغییر شرایط دستورالعمل اجرایی بند ۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۲ اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی ایران گردش‌کار: معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۲۲۳۰۴۶ ـ ۲۵/۱۱/۱۳۹۳ اعلام کرده است که: «سلام علیکم: احتراماً، به پیوست تصویری از گزارش اداره کل بازرسی استان بوشهر و مستندات مرتبط با آن راجع به مغایرت دستورالعمل اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی ایران که در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه‌های اداری با قانون این سازمان مورد بررسی و تأیید قرار گرفته است، ارسال می‌گردد. اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی ایران در اجرای بند ۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور، دستورالعملی به شماره ۹۲۰۰۱۷۰۴۰۷۱۱ ـ ۱۱/۱۰/۱۳۹۲ صادر نموده است. در بند (الف) ماده (۱) این دستورالعمل (به تبعیت از بند ۱۶ قانون بودجه مزبور) محدوده مشتریان را «اشخاص حقیقی و حقوقی بخش خصوصی و دولتی و عمومی غیردولتی که بابت فعالیت در بخشهای صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی تسهیلات دریافت نموده‌اند» اعلام داشته است. متعاقب صدور دستورالعمل مذکور، اداره کل یاد شده طی شماره ۹۲۰۰۱۷۰۴۰۷۴۹ ـ ۱۳/۱۱/۱۳۹۲ دستورالعمل دیگری با عنوان «تغییر شرایط دستورالعمل اجرایی بند ۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۲» وضع نموده که در بند (الف) ماده (۱) آن با اضافه نمودن لفظ «بازرگانی» دایره شمول مشتریان را توسعه داده است. ماده (۱۶) قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور مقرر نموده است: «... پس از تأیید هیأت‌مدیره بانک با درخواست متقاضی، اصل و سود اعم از سود قبل و بعد از سر رسید تسهیلات ریالی یا ارزی سررسید گذشته و معوقه پرداختی به اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی، صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی را که در باز پرداخت اقساط تسهیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شده‌اند و قادر به بازپرداخت اقساط تسهیلات دریافتی نیستند، برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سر رسید گذشته و معوقه خارج نمایند...» لذا دستور العمل شماره ۹۲۰۰۱۷۰۴۰۷۴۹ ـ ۱۳/۱۱/۱۳۹۲ اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی به لحاظ توسعه دایره شمول مشتریان با اضافه نمودن لفظ «بازرگانی» به دستورالعمل پیشین مغایر با حکم بند (۱۶) قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور می‌باشد. بنا به مراتب و با عنایت به تبصره (۲) ماده (۲) قانون تشکیل این سازمان، خواهشمند است دستور فرمایید موضوع در هیأت عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق‌العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد موجب امتنان است که از تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند. » متن دستورالعمل اجرایی در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است: «ماده۱ـ در این دستورالعمل اصطلاحات و عبارات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می‌روند: الف) مشتریان: اشخاص حقیقی و حقوقی بخش خصوصی و دولتی و عمومی غیردولتی که بابت فعالیت در بخشهای صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی و بازرگانی تسهیلات دریافت نموده اند. ب) بدهی: مطالبات مستقر در سرفصل غیرجاری (سررسید گذشته، معوقه و مشکوک الوصول) در سال ۱۳۹۲. پ) تسهیلات دریافتی: اعم از مطالبات ریالی (شامل تسهیلات اعطایی به اشخاص حقیقی و حقوقی بدهی مشتریان در حساب بدهکاران موقت، بدهی مشتریان در خصوص اعتبارات اسنادی و ضمانت نامه‌های پرداخت شده و بروات ارزی مدت دار پرداخت شده و پیش پرداخت در خصوص خرید اموال معاملات، اموال خریداری شده در خصوص عقود، کالای معاملات سلف، کار در جریان جعاله و خرید (بن) و مطالبات ارزی از محل منابع داخلی بانک. ت) جریمه خسارت تاخیر قابل بخشودگی: مانده مابه التفاوت نرخ وجه التزام تاخیر تادیه دین مندرج در قرارداد مربوطه و نرخ سود تسهیلات اعطایی حداکثر به میزان ۶%.» در پاسخ به شکایت مذکور، اداره کل حقوقی و دعاوی بانک ملی ایران به موجب لایحه شماره ۴/۳/۳۸۴۹ ـ ۱۱/۶/۱۳۹۴ توضیح داده است که: «با احترام، بازگشت به ابلاغیه شماره ۲۳۳ ـ ۲/۴/۱۳۹۴ درباره دادخواست سازمان بازرسی کل کشور دایر برمغایرت دستورالعمل این بانک با ضوابط قانون بودجه‌ی سال ۱۳۹۲ کل کشور، مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند: ۱ـ به طوری که مستحضرید، مشتریان اعتباری بانک عمدتاً از فعالان اقتصادی در بخشهای مختلف تولیدی، صنعتی، خدماتی و نیز بازرگانی هستند و بعضاً به اقتضای نوع و ماهیت فعالیت خود همزمان در عرصه تولید و همچنین در بخش بازرگانی واردات و صادرات، فعالیت دارند که با توجه به اوضاع و احوال حاکم بر وضعیت کارخانجات تولیدی و همچنین اعمال تحریمها علیه جمهوری اسلامی ایران در سنوات اخیر، هر دو بخش مذکور متاثر گردیدند که در مورد مشتریان مذکور عیناً صدق می‌نماید و از آنجا که سیاستهای دولت و همچنین قانونگذار بر حمایت از فعالان اقتصادی استوار بوده و هست، چندین سال است که این حمایتها در قوانین بودجه سنواتی کاملاً ظهور و نمود دارد. مثلاً بنـد (۲۸) قانون بـودجه سال ۱۳۹۰ و بند (۲۹) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ که مقرر می‌دارد: «به منظور حمایت از تولید و اشتغال، بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری دولتی دارای مجوز از بانک مرکزی موظفند با درخواست متقاضی و پس از تأیید هیأت‌مدیره بانک، اصل و سود اعم از سود قبل و بعد از سررسید تسهیلات ریالی یا ارزی سررسید شده و معوقه پرداختی به اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی را که در بازپرداخت اقساط تسهیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شده‌اند را برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سررسید گذشته و معوق خارج نمایند. همچنین با تأیید هیأت‌مدیره مذکور جریمه خسارت تاخیر پس از تعیین تکلیف تا آن زمان و انجام تسویه حساب کامل مورد تأیید بانک یا مؤسسه مالی و اعتباری بخشیده شود...» اعمال این گونه حمایتها در مورد آن دسته از مشتریانی که فوقاً به آنها اشاره گردید عملاً غیرقابل انفکاک خواهد بود. ضمن این که این اراده در اصلاح ماده ۱۱ آیین‌نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول مؤسسات بانکی مصوبه ۲۲/۱۲/۱۳۹۲ هیأت محترم وزیران که مقرر می‌دارد: «موسسه اعتباری به منظور تسهیل تسویه بدهیهای غیرجاری مشتریان می‌تواند با رعایت قوانین و مقررات مربوط برای یک بار با استفاده از راهکارهای زیر یا ترکیبی از آنها نسبت به تعیین تکلیف بدهی مشتری اقدام نماید» و به طور مطلق مشتریان را در برمی‌گیرد مشهود است. ۲ـ بنا بر مطالب معروضه و مستفاد از سیاق و فحوای مقررات موضوعه فوق الاشعار، می‌توان این طور استنباط نمود که منظور مقنن از تصویب بند (۱۶) قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور اولاً: و بالذات ایجاد تسهیلات جهت اشخاص حقیقی و حقوقی فعال در بخشهای مختلف اقتصادی (صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی) بوده که از تسهیلات بانکی استفاده نموده و به انحاء مختلف و دلایل از پیش گفته دچار بحران و مشکلات شده‌اند و همچنین به منظور جلوگیری از تعطیلی واحدهای مزبور و تعمیق مشکل بیکاری و سایر معضلات مترتب بر آن که از جمله دغدغه‌های مسئولین نظام می‌باشد، مقررات مزبور وضع گردیده و همان گونه که در بند یک به عرض رسید تولیدکنندگانی هستند که جهت عرضه مستقیم کالاهای خود در بخش بازرگانی نیز فعالیت داشته و بانک ملی ایران علاوه بر اعطای تسهیلات به این مشتریان در بخش تولیدی جهت عرضه کالای تولیدی خود و یا صادرات آنها تسهیلات مربوط به بخش بازرگانی را نیز اعطا نموده و چنانچه بپذیریم که منظور و اراده قانونگذار در وضع بند (۱۶) صرفاً در همان بخشهای مصرح بوده و به عبارتی حسب نظر سازمان بازرسی کل کشور بند (۱۶) قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور شامل بخش بازرگانی نیست، عملاً واحدهای ذکر شده با مشکلات فراوانی مواجه می‌گردیدند زیرا این بانک از یک طرف در خصوص تسهیلات بخش تولیدی ملزم به تقسیط تسهیلات اعطایی بوده و از طرف دیگر در ارتباط با تسهیلات اعطایی در بخش بازرگانی به همان واحد مکلف به پیگیری مطالبات خود از طریق مجاری قانونی و قضایی بوده که این مطلـب با روح قانون که کامـلاً جنبه حمایتی دارد مغایر بوده و به عبارتی نقض غرض قانونگذار را در پی خواهد داشت. از این رو دستورالعمل شماره ۹۲۰۰۱۷۰۴۰۷۴۹ تنظیمی از سوی اداره کل پیگیری و وصول مطالبات این بانک با چنین رویه‌ای و به منظور اجرای هر چه بهتر و کاملتر بند (۱۶) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۲ و احترام به نظر قانونگذار صادر شده ضمن اینکه به دلیل انقضای موعد اجرای دستورالعمل مزبور که با عنایت به ماهیت قوانین بودجه، مربوط به سال ۱۳۹۲ و یک ساله بوده، عملاً دستورالعمل مزبور در حال حاضر موضوعیت نداشته و اجرا نمی‌گردد. بنا بر مراتب معنونه و نظر به این که بانک ملی ایران به منظور حمایت از بخش تولید و افزایش صادرات محصولات تولیدی که مد نظر مقامات محترم ارشد کشور و نظام بوده و در راستای مقررات صدرالاشعار، اقدام به صدور دستورالعمل اجرایی بند (۱۶) قانون بودجه سال ۱۳۹۲ و اضافه نمودن بخش بازرگانی به بخشهای مندرج در قانون مزبور نموده و با توجه به این که پیگیری اقدامات قانونی جهت وصول مطالبات معوق بخش بازرگانی در خصوص واحدهای تولیدی که جهت صادرات محصولات خود اقدام به دریافت تسهیلات در بخش بازرگانی نموده‌اند این گونه واحدها را با معضلات و مشکلات جدی مواجه نموده و هدف مقنن از تصویب بند (۱۶) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور را محقق نمی‌کند. ضمن این که به سبب انقضای مهلت اجرای قانون بودجه موصوف و به تبع آن دستورالعمل اجرایی مورد شکایت، رسیدگی به آن در هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری فاقد موضوعیت می‌باشد. » هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۷/۱۱/۱۳۹۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است. رأی هیأت عمومی مطابق بند ۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور مقرر شده است که: «به منظور حمایت از تولید و اشتغال، بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری دارای مجوز از بانک مرکزی پس از تأیید هیأت‌مدیره بانک با درخواست متقاضی، اصل و سود، اعم از سود قبل و بعد از سررسید تسهیلات ریالی یا ارزی سررسید گذشته و معوقه پرداختی به اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی، صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی را که در بازپرداخت اقـساط تسـهیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شـده‌اند و قـادر به پرداخت اقساط تسهیلات دریافتی نیستند، برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سررسید گذشته و معوق خارج نمایند.....» نظر به این که حمایت مصرح در این بند بابت فعالیت در امور تولیدی، صنعتی، معدنی،کشاورزی و خدماتی اعلام شده است، توسعه حکم مقنن بابت فعالیت در امور بازرگانی مصرح در بند الف ماده یک دستورالعمل شماره ۹۲۰۰۱۷۰۴۰۷۴۹ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۹۲ بانک ملی ایران مغایر حکم بند ۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور است، بنابراین کلمه «بازرگانی» از بند الف ماده یک دستورالعمل مذکور، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری