شماره هـ/۹۳/۱۰۴۲ ۱۲/۱۲/۱۳۹۴ بسمه تعالی جناب آقای جاسبی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۲۶۷ مورخ ۲۷/۱۱/۱۳۹۴ با موضوع: «عدم ابطال بند ۲ بخشنامه شماره ۲۷۴۳۳/۴۴۲۵۳ـ ۱۰/۲/۱۳۹۰ معاون اول (وقت) رئیس‌جمهور» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیأت عمومی و سرپرست هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین تاریخ دادنامه: ۲۷/۱۱/۱۳۹۴ شماره دادنامه: ۱۲۶۷ کلاسه پرونده: ۹۳/۱۰۴۲ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقایان: محمد مهدی توکلی و یحیی آقایی موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای (۱) و (۲) بخشنامه شماره ۲۷۴۳۳/۴۴۲۵۳ ـ ۱۰/۲/۱۳۹۰ معاون اول (وقت) رئیس‌جمهور گردش‌کار: شاکیان به موجب دادخواستی ابطال بندهای (۱) و (۲) بخشنامه شماره ۲۷۴۳۳/۴۴۲۵۳ ـ ۱۰/۲/۱۳۹۰ معاون اول (وقت) رئیس‌جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که: «ریاست محترم دیوان عدالت اداری با سلام: احتراماً، به استحضار عالی می‌رساند: به دلایل لایحه پیوست صدور و ابلاغ بخشنامه شماره ۲۷۴۳۳/۴۴۲۵۳ ـ ۱۰/۲/۱۳۹۰ از سوی معاونت اول ریاست جمهوری غیرقانونی و تقاضای ابطال آن را دارم. بدین وسیله ضمن اعتراض به بخشنامه شماره ۲۷۴۳۳/۴۴۲۵۳ ـ ۱۰/۲/۱۳۹۰ صادره از سوی معاونت اول ریاست جمهوری، بنا بر اصل ۱۷۰ قانون اساسی و بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲)، درخواست دارد نسبت به ابطال ماده ۱و ماده ۲ این بخشنامه اقدام فرمایید. ماده ۱ این بخشنامه بیان می‌دارد: «دستگاههای اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری موظف‌اند برای اقامه و تعقیب منظم دعاوی دولت حتی المقدور در اجرای ماده ۳۲ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۹ از نمایندگان قضایی تأیید صلاحیت شده بر اساس بخشنامه مذکور استفاده و برای پرداخت حق الزحمه آنان بر اساس قانون اجازه پرداخت پنجاه درصد از حق الوکاله‌های وصولی به نمایندگان قضایی و کارمندان مؤثر در پیشرفت دعاوی دولت مصوب ۱۳۴۴ اقدام نمایند.» همچنین ماده ۲ این بخشنامه بیان می‌دارد: «در صورت ضرورت انتخاب وکیل رسمی دادگستری یا استفاده از وکلا و مشاورین حقوقی قوه قضاییه و برای ایجاد هماهنگی و کسب مجوز، از معاونت حقوقی رئیس‌جمهور استعلام شود.» جهات و موجبات این درخواست از قرار ذیل است: ۱ـ بنا بر مواد ۱و ۲ قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری (مصوب ۱۳۷۶) و ماده ۱۸۷ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۷۹)، مرجع و محل تشخیص صلاحیت جهت انجام وکالت، کانونهای وکلای دادگستری یا قوه قضاییه می‌باشند. همچنین در مواد ۸ تا ۱۱ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری (مصوب ۱۳۳۳)، شرایط اخذ پروانه وکالت و ترفیع وکلا بیان شده است. بر مبنای همین مواد هیأت عمومی محترم آن دیوان، در رأی شماره ۲۸۰ و ۲۸۱ ـ ۳/۸/۱۳۸۹ موضوع پرونده کلاسه ۸۹/۲۲۲ ـ ۱۲۱ به ابطال بخشهایی از بخشنامه شماره ۱۵۰۸۸/۴۴۲۵۳ ـ ۲۵/۱/۱۳۸۹ معاون اول ریاست جمهوری اقدام نمود که ناظر به تأیید صلاحیت وکلا توسط معاونت حقوقی ریاست جمهوری و ترفیع و رتبه‌بندی ایشان و صدور مجوز برای ادارات دولتی جهت استفاده از وکلای مزبور و منحصر کردن ایشان در وکلای معرفی شده از جانب معاونت حقوقی ریاست جمهوری بود. یکی از موادی که بنا بر رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره صدرالذکر، ابطال گردید ماده ۲۰ بخشنامه شماره ۱۵۰۸۸/۴۴۲۵۳ بود که بیان می‌داشت: «تمام دستگاههای اجرایی موظف‌اند بر اساس برنامه زمان‌بندی که معاونت تعیین می‌کند، برای امور حقوقی و دعاوی داخلی و بین‌المللی خود از وکلا و کارشناسان و مؤسسه‌های حقوقی که بر اساس این شیوه نامه رتبه‌بندی شده یا می‌شوند استفاده کنند...» اما معاونت اول ریاست جمهوری بدون توجه به مراتب فوق مجدداً در تاریخ ۱۰/۲/۱۳۹۰ بخشنامه‌ای به شماره ۲۷۴۳۳/۴۴۲۵۳ صادر و در ماده ۲ آن استفاده دستگاههای اجرایی از وکیل را منوط به اخذ استعلام از معاونت حقوقی رئیس‌جمهور می‌نماید و در ماده ۱ نیز استفاده دستگاههای اجرایی از نمایندگان قضایی را منوط به تأیید صلاحیت ایشان بر اساس بخشنامه مذکور، یعنی بخشنامه باطل شده و بلااثر شده، کرده است. ۲ـ ماده ۲ بخشنامه مورد اعتراض، که تنها مخالف مواد ۸ تا ۱۱ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری و مواد ۱ و ۲ قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری و ماده ۱۸۷ قانون برنامه سوم توسعه است که ناقض عموم و اطلاق ماده واحده مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص انتخاب وکیل توسط اصحاب دعوا (مصوب ۱۱/۷/۱۳۷۰) نیز می‌باشد. در این ماده واحده بیان شده است که: «اصحاب دعوی حق انتخاب وکیل دارند و کلیه دادگاههایی که به موجب قانون تشکیل می‌شوند مکلف به پذیرش وکیل می‌باشند.» بنابراین حق اصحاب دعوی در انتخاب وکیل مطلق است و نمی‌توان انتخاب وکیل توسط دستگاههای اجرایی را محدود به وکلای معرفی شده از سوی معاونت حقوقی ریاست جمهوری نمود. ۳ـ معاون اول ریاست جمهوری با صدور و ابلاغ این بخشنامه که مواد ۱ و ۲ آن ناظر به مواد ابطال شده بخشنامه مقدم التصویب (بخشنامه شماره ۱۵۰۸۸/۴۴۲۵۴) می‌باشد، مجدداً مواد ابطال شده بخشنامه قبل را احیا نموده است و این بار در قالب مصوبه دیگری ارجاع موضوعات و دعاوی به وکلای دادگستری و نمایندگان حقوقی را منوط به تأیید و اخذ استعلام از معاونت حقوقی ریاست جمهوری نموده است. این مقرره عبارت و انشاء دیگری از همان مواد ابطال شده بخشنامه مقدم التصویب (بخشنامه شماره ۱۵۰۸۸/۴۴۲۵۳) می‌باشد. از همین رو از محضر آن مرجع عالی رسیدگی‌کننده، ابطال آن مورد استدعاست.» متن مصوبه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است: «۱ـ دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری موظفند برای اقامه و تعقیق منظم دعاوی دولت حتی المقدور در اجرای ماده (۳۲) قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب ـ مصوب ۱۳۷۹ـ از نمایندگان قضایی تأیید صلاحیت شده بر اساس بخشنامه مذکور استفاده و برای پرداخت حق‌الزحمه آنان بر اساس قانون اجازه پرداخت پنجاه درصد از حق‌الوکاله‌های وصولی به نمایندگان قضایی و کارمندان مؤثر در پیشرفت دعاوی دولت ـ مصوب ۱۳۴۴ـ اقدام نمایند. ۲ـ در صورت ضرورت انتخاب وکیل رسمی دادگستری یا استفاده از وکلا و مشاورین حقوقی قوه قضاییه و برای ایجاد هماهنگی و کسب مجوز، از معاونت حقوقی رئیس‌جمهور استعلام شود.» در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاههای اجرایی معاونت حقوقی رئیس‌جمهور، به موجب لایحه شماره ۱۷۸۸/۲۱۷۲۲ ـ ۱۸/۱/۱۳۹۳ توضیح داده است که: «جناب آقای دربین مستشار محترم دیوان عدالت اداری و مدیرکل هیأت عمومی دیوان با سلام و احترام: بازگشت به اخطاریه‌های شماره ۹۲/۸۳۸ ـ ۸/۱۱/۱۳۹۲ و شماره ۹۲/۸۳۸ ـ ۲۸/۱۱/۱۳۹۲ در خصوص درخواست ابطال بندهای (۱) و (۲) بخشنامه شماره ۲۷۴۳۳/۴۴۲۵۳ ـ ۱۰/۲/۱۳۹۰ معاون اول (وقت) رئیس‌جمهور راجع به ساماندهی استفاده دستگاههای اجرایی از خدمات حقوقی اشخاص (حقیقی و حقوقی) اعلام می‌دارد: الف) بیان شکایت شاکی در شکایت خود صدور بخشنامه یاد شده را با توجه به رأی شماره ۲۸۰ و ۲۸۱ ـ ۳/۸/۱۳۸۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال بعضی از احکام بخشنامه شماره ۱۵۰۸۸/۴۴۲۵۳ ـ ۲۵/۱/۱۳۸۹ احیاء بخشنامه ابطال شده قبلی تلقی و درخواست ابطال بندهای «۱ و ۲» بخشنامه سال ۱۳۹۰ را مطرح نموده است. ب) پاسخ با لحاظ حکم ماده (۶۳) قـانون برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۵/۱۰/۱۳۸۹ که مقرر می‌دارد: «ماده ۶۳ ـ به منظور استفاده از خدمات کارشناسان و مشاوران در دستگاههای اجرایی به ویژه در زمینه‌های بودجه‌ریزی، برنامه‌ریزی حقوقی، اداری و استخدامی، نظام تشخیص صلاحیت شامل رتبه‌بندی، رسیدگی انتظامی و تعرفه خدمات کارشناسی مشاوران و کارشناسان مذکور به پیشنهاد معاونت و معاونت‌های «حقوقی» و «توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» رئیس‌جمهور به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.» و با توجه به ابطال بخشی از بخشنامه سال ۱۳۸۹، صدور بخشنامه جدید در جهت تبیین شمول و نحوه اجرای احکام یاد شده هماهنگ با مفاد ماده قانونی یاد شده و احکام مربوط در قانون مدیریت خدمات کشوری در خصوص رتبه‌بندی کارکنان و نظام ارزشیابی موضوع فصل نهم و یازدهم قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشد. ۱ـ در خصوص بند (۱) بخشنامه یاد شده که بیان می‌دارد: «۱ـ دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری موظفند برای اقامه و تعقیب منظم دعاوی دولت حتی المقدور در اجرای ماده (۳۲) آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب ـ مصوب ۱۳۷۹ ـ از نمایندگان قضایی تأیید صلاحیت شده بر اساس بخشنامه مذکور (بخشنامه شماره ۱۵۰۸۸/۴۴۲۵۳ ـ ۲۵/۱/۱۳۸۹) استفاده و برای پرداخت حق الزحمه آنان بر اساس قانون اجازه پرداخت پنجاه درصد از حق‌الوکاله‌های وصولی به نمایندگان قضایی و کارمندان مؤثر در پیشرفت دعاوی دولت ـ مصوب ۱۳۴۴ـ اقدام نمایند.» مطابق احکام قانونی ذکر شده در بند فوق و همچنین تبصره (۱۸) الحاقی به قانون متمم بودجه سال ۱۳۴۷ مجوز استفاده از نماینده حقوقی دستگاههای مشمول و پرداختهای قانونی مقرر گردیده است. بنابراین حکم بند «۱» بخشنامه که ناظر بر استفاده از «نمایندگان قضایی» دستگاههای اجرایی می‌باشد متفاوت از موضوع استفاده از «وکلاء» و «مشاورین حقوقی» می‌باشد و عنایت دارند که عبارات به کار رفته به لحاظ دامنه شمول و احکام قانونی مربوط از یکدیگر مستقل و متفاوت می‌باشد و لذا استفاده از نمایندگان قضایی که اصولاً از طریق نامه نمایندگی در محاکم دادگستری از حقوق دولت دفاع می‌نمایند فارغ از استفاده از وکلا و مشاورین حقوقی است. ضمن این که عبارت «حتی‌المقدور» مندرج در آن نیز الزامی برای دستگاههای اجرایی حتی در به کارگیری کارمندان حقوقی خود به عنوان نمایندگان قضایی ایجاد نمی‌نماید. لازم به ذکر است رأی دیوان عدالت اداری در خصوص حضور نمایندگان قضایی در محاکم ورودی نداشته است. ۲ـ در خصوص بند «۲» بخشنامه که مقرر می‌دارد: «۲ـ در صورت ضرورت انتخاب وکیل رسمی دادگستری یا استفاده از وکلا و مشاورین حقوقی قوه قضاییه برای ایجاد هماهنگی و کسب مجوز، از معاونت حقوقی رئیس‌جمهور استعلام شود» این حکم به معنای تأیید صلاحیت و رتبه‌بندی وکلای دادگستری توسط معاونت حقوقی نمی‌باشد بلکه با توجه به اختیارات قانونی معاون حقوقی رئیس‌جمهور در ایجاد هماهنگی بین بخشهای حقوقی دستگاههای اجرایی ناظر بر استعلام از معاونت و کسب مجوز در این خصوص می‌باشد و لذا با توجه به احکام قانونی و مستندات ذکر شده در بند «۲» نظریه و همان گونه که در بند «۸» نظریه شماره ۱۳۴۲۵۷/۱۰۹۴۸ ـ ۱۷/۶/۱۳۹۰ معاونت نیز بیان شده است نه تنها وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی مقید به استفاده از وکلای دادگستری نگردیده‌اند بلکه اجازه استفاده از کارمندان واجد شرایط به عنوان نماینده قضایی برای دفاع و تعقیب دعاوی نیز مقرر شده است و بدیهی است در موارد ضروری استفاده از خدمات وکلای دادگستری رعایت صرفه و صلاح دولت در انتخاب وکیل الزامی است همان گونه که سایر اشخاص هر چند در انتخاب وکلای دادگستری آزاد هستند علی هذا برای انتخاب خود ضوابطی همچون تجربه و سطح علمی و آگاهی وکلاء را ملحوظ نظر قرار می‌دهند. عنایت دارند با توجه به این که در هیچ یک از قوانین حق انتخاب وکیل اصلح از دستگاههای اجرایی سلب نشده است، بند (۲) بخشنامه مزبور نه تنها خلاف قوانین و مقررات موجود نمی‌باشد بلکه به منزله‌ی تأکیدی بر اعمال این حق طبیعی و قانونی توسط دستگاههای اجرایی می‌باشد. ۳ـ ادعای شکات دایر بر صدور بخشنامه ناظر بر بخشنامه ابطال شده و احیای مواد ابطال شده بخشنامه قبلی: در این خصوص نیز همان گونه که مستحضرند، بند (ب) رأی شماره ۲۸۱ ـ ۲۸۰ صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری دایر بر ابطال آن قسمتهایی از بخشنامه شماره ۱۵۰۸۸/۴۴۲۵۳ ـ ۲۵/۱/۱۳۸۹ می‌باشد که ناظر بر تعیین صلاحیت و چگونگی رتبه‌بندی و تعقیب انتظامی وکلای دادگستری است. لذا همان گونه که در مباحث قبلی بیان شد بخشنامه اخیرالتصویب در خصوص موارد ابطال شده تکلیفی را تعیین ننموده است و اساساً موضوعات فوق از بخشنامه مزبور خروج موضوعی دارد. بنا به مراتب فوق به نظر می‌رسد در شکایت مطروحه دو موضوع استفاده از خدمات «نمایندگان قضایی دستگاههای اجرایی» (موضوع بند «۱» بخشنامه) و «وکلا و مشاورین حقوقی» (موضوع بند «۲» بخشنامه) خلط مبحث گردیده است و با توجه به این که بخشنامه موضوع شکایت در خصوص مواردی همچون تعیین صلاحیت، رتبه‌بندی و.. وکلای دادگستری تکلیفی را مقرر نداشته است و موارد مطروحه در شکایت شکات نیز با موازین حقوقی و قانونی منطبق نمی‌باشد، تقاضای رد شکایت را دارد.» پرونده در اجرای بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در هیأت تخصصی مربوطه مطرح و این هیأت به موجب رأی شماره ۱۹۵ـ۳۰/۱۰/۱۳۹۳ رأی به رد شکایت در خصوص بند ۱ بخشنامه صادر کرده است و این رأی در فرجه مقرر در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد اعتراض رئیس دیوان و یا ده نفر از قضات قرار نگرفت و رأی در این قسمت قطعی شد. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۷/۱۱/۱۳۹۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و در خصوص بند ۲ بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است. رأی هیأت عمومی نظر به این که در بند ۲ بخشنامه مورد اعتراض، ممنوعیت یا محدودیتی در انتخاب وکیل رسمی دادگستری یا استفاده از مشاورین حقوقی قوه قضائیه که در اجرای ماده ۱۸۷ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۷۹، صلاحیت آنها احراز شده ایجاد نشده است و صرفاً بر مقوله هماهنگی با معاونت حقوقی رئیس‌جمهور تأکید شده در نتیجه بند ۲ بخشنامه مغایرتی با قوانین مورد استناد شاکی ندارد و قابل ابطال تشخیص نشد. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری