رأی شماره ۵۵۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موضوع: ابطال مجوز یا پروانه فعالیت مؤسس�

          دستگاههای مربوط وارد می‌شوند خارج از حدود صلاحیت قوه مجریه در وضع مقررات دولتی است            تاریخ: 20/7/1388                     شماره دادنامه: 556                 کلاسه پرونده: 87/973           مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.           شاکی: آقای حاج محمد حاجی قربانی.           موضوع شکایت و خواسته: ابطال صورتجلسه مورخ 16/6/1385 متشکله در سازمان آموزش و پرورش استان آذربایجان غربی.           گردشکار: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، سازمان آموزش و پرورش استان آذربایجان غربی به اتفاق اداره کل فرهنگ و ارشاد اسلامی و دایره اماکن عمومی نیروی انتظامی شهرستان ارومیه و دادستانی عمومی و انقلاب شهرستان ارومیه درخصوص هماهنگی دستگاهها جهت ساماندهی امور مربوط به موسسات آموزشی و فرهنگی در مورخ16/5/1385 اقدام به تشکیل جلسه نموده و با تنظیم صورتجلسه‎ای اقدام به اتخاذ تصمیماتی در ارتباط با چگونگی برخورد قضایی و انتظامی با موسسات موصوف می‎نمایند. از آنجا که تصمیمات متخذه منجر به وضع قواعد آمره‎ای شده است که اصول مسلم قانون اساسی و سایر قوانین موضوع را نقض نموده است به دلیل برخلاف قانون بودن آن و عدم صلاحیت مراجع مربوطه و تجاوز از حدود اختیارات خود ابطال آن را بنا به دلایل ذیل می‎نماید. در بند یک از صورتجلسه تنظیمی چنین آمده است که چنانچه آموزشگاههای فاقد مجوز، پس از صدور دستور انحلال از سوی دستگاه مربوطه، ظرف مدت 15 روز نسبت به تعطیلی آن اقدام ننماید، مدیریت اماکن نیروی انتظامی برابر ماده 9 مصوبه 483 مورخ 23/5/1380 شورای عالی انقلاب فرهنگی، فعالیت آنان را تعطیل و پرونده خاطیان را جهت رسیدگی به دادسرای عمومی و انقلاب ارسال نماید این بند بنا به جهات ذیل برخلاف قانون و شایسته ابطال می‎باشد. اطلاق عبارت (آموزشگاههای فاقد مجوز معتبر) در بند یک صورتجلسه، ناظر بر اشخاصی است که بدون اخذ مجوز قانونی، اقدام به ایجاد موسسات و واحدهای آموزشی ـ فرهنگی نموده باشند که در صورت موجودیت یافتن چنیـن مؤسساتی، قانونگذار به شرح مقرر در (ماده واحده قانون تعطیل موسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و فرهنگی که بدون اخذ مجوز قانونی دایر شده و می‎شود مصوب7/10/1372)، چگونگی برخورد با موسسات مزبور را تبیین نموده است. بدین شکل که بعد از صدور دستور انحلال طبق ضوابط مقرر، چنانچه موسسات موصوف، موسسه یا واحد مربوطه را دایر نگه دارند، در حکم کلاهبردار محسوب و در صورت شکایت وزارتخانه مربوطه تحت تعقیب قانونی قرار خواهندگرفت. لذا بند یک از صورتجلسه مورد اعتراض، علیرغم نص صریح احکام فوق‎الذکر عطف غیر موجهی به ماده 9 مصوبه 483 مورخ 23/5/1380 شورای عالی انقلاب فرهنگی نموده، که من غیرحق اشعار می‎دارد، کلیه اشخاصی که بدون مجوز رسمی فعالیت می‎نمایند، فعالیت آنها غیرمجاز بوده و نیروی انتظامی موظف است بر طبق قانون تعطیل موسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و ... که بدون اخذ مجوز قانونی دایره شده و می‎شود و آیین‎نامه‎ اجرایی آن اقدام و عندالاقتضاء فعالیت آنان را تعطیل و پرونده خاطیان را به دادگاه ارجاع دهد. چراکه حکم مقرر در قانون تعطیل موسسات، مفید جواز تفویض اختیار به نیروی انتظامی نبوده و اگر مراد قانونگذار در تصویب قانون مزبور، متضمن اقدام توسط آن نیرو و مقدم بر امعان نظر قضایی می‎بود، یقیناً حکم آن را در قانون تصریح نموده، مورد توجه قرار می‎داد. بنابراین تعمیم و تسری اختیار مبحوث‌عنه، محمل قانونی نداشته و تنظیم‌کنندگان صورتجلسه، با وضع قاعده خاص، در مقابل قانون خاص مذکور، از حدود اختیارات خود خارج‌شده و منجر به تقدم و غلبه اختیار بستن مؤسسه توسط نیروی انتظامی و وزارتخانه‎ها، بر اصیل (یعنی دادگاه) شده که با منطوق قانون و آیین‎نامه اجرایی آن مغایرت تام دارد. مضافاً، صرف‌نظر از اینکه اساساً صدور دستور انحلال، خطاب به موسسات غیر مجاز به معنای رأی لازم‎الاتباع، مستلزم رسیدگی قضایی و احراز و اثبات تخلف و تحقق و اجتماع عناصر مادی و معنوی جرم می‎باشد که آن هم از وظایف قوه قضائیه است، بند یک از صورتجلسه مورد اعتراض که با استناد به مصوبه دولتی شورای عالی انقلاب فرهنگی، اختیار (بستن موسسه و ارسال پرونده به دادگاه) را به (سازمانها و ادارات دولتی و نیروی انتظامی) تفویض نموده، متضمن تحقق هدف مقنن نمی‎باشد و علی‌القاعده موضوع شناسایی آموزشگاههای غیرمجاز که می‎بایست توسط سازمانهای وابسته صورت گرفته، منجر به معرفی آنها به وزارتخانه جهت اجرای قانون مبحوث عنه شود و نیز، انجام مقدمات اجرای قانون یا تسهیل و تسریع در اجرای قانون موصوف، مفید جواز الزام یا اعطاء اختیار به سازمانها، مبنی بر اینکه خود راساً اقدام به درخواست از نیروی انتظامی به منظور بستن موسسه نمایند، نمی‎باشد. لذا اقدام شورای عالی انقلاب فرهنگی به کیفیت مطروحه، به مفهوم اعلام اراده جدید مقنن در مورد خاص و تغییر شرایط آیین‎نامه اجرایی هیأت وزیران در مورد چگونـگی اجرای قانون مذکور می‎باشد و این اقدام موجبات خروج شورای مذکور و ورود به قلمرو صلاحیت قانونگذار و هیأت وزیران را نیز فراهم آورده و مفهم اجتهاد در برابر قانون خاص و اعلام اراده جدید، بجای مقنن است که آنهم نیازمند حکم صریح قانونگذار در خصوص قانون مذکور می‎باشد. در بند 2 از صورتجلسه مورد اعتراض چنین آمده است، مراکز و موسسات و آموزشگاههایی که در حیطه وظایف سایر دستگاهها وارد شوند، دستگاه ذیربط موضوع را به اطلاع دستگاه مرتبط رسانده و دستگاههای مزبور موظف هستند ظرف مدت یک هفته نسبت به ابطال مجوز یا پروانه فعالیت این گونه موسسات و آموزشگاهها اقدام نمایند، به این طریق همانند آموزشگاه فاقد مجوز با آن برخورد شود. در غیر این صورت دستگاه شکایت خود را از طریق دادسرا پیگیری خواهد کرد. با امعان نظر به اینکه، برخورد با آموزشگاههایی که بدون اخذ مجوز قانونی دایر شده‎اند، به کیفیتی که در بند یک صورتجلسه آمده، اساساً خود فاقد وجاهت قانونی لازم است، به طریق اولی، برخورد با موسساتی که با اخذ مجوز قانونی دایر، ولی مجوز آنان من‌غیرحق، ابطال می‎گردد و متعاقباً مقررات مفسده بند یک صورتجلسه مبحوث عنه به آنان تسری داده می‎شود، منجر به ایجاد تالی فاسد می‎گردد. ضمن آنکه طبق بند اول نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضائیه آموزش و پرورش نمی‎تواند برعلیه موسساتی که با اخذ مجوز از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی فعالیت می‎نمایند و از حدود مجوز فعالیت خود خارج شده‎اند، به استناد قانون تعطیل موسسات اقدام به شکایت کیفری نماید. زیرا قانون پیش گفته، ناظر به موسساتی است که بدون اخذ مجوز دایر شده‎اند نه موسساتی که دارای مجوز می‎باشند. لذا قانون تعطیل موسسات در مورد آنان خروج موضوعی دارد. بند2 از صورتجلسه مورد اعتراض، که بدون رعایت مقررات تعیین‌شده از سوی مقنن، ظرف مدت یک هفته مجوز آنان را ابطال و با اسقاط حق دادخواهی آنان و بدون اذن مقنن و با طرح شکایت کیفری که با عطف غیر موجه به قانون تعطیل موسساتی که بدون اخذ مجوز قانونی دایرشده و می‎شود (مصوب 1372) انجام می‎گیرد و نیز درخواست از نیروی انتظامی مبنی بر تعطیلی چنین موسساتی که آنهم به اذن مقنن نمی‎باشد، موجبات تعرض به شغل و حیثیت افراد را فراهم نموده، مخالف بند 14 اصل 3 و اصول 20، 34، 36، 37 و 40 قانون اساسی بـوده و جمعاً تنظیم قواعد آمره‎ای است کـه تدوین و تصویب آنان خارج از حیطه تنظیم‌کنندگان آن بوده و شایسته ابطال می‎باشد. به خصوص که قانون تعطیل موسساتی که بدون اخذ مجوز قانونی دایر شده‎اند در خصوص اشخاصی است که بدواً فعالیت خود را به صورت غیر قانونی شروع نموده‎اند و نه افرادی که با رعایت مقررات موضوعه، اقدام به اخذ مجوز نموده، صاحب حق مکتسبه گردیده‎اند. سیاق عبارات قانون تعطیل موسسات و... متضمن این معنی نمی‎باشد که به دادستانی اختیار صدور دستور تعطیل موقت یا دایم موسسات داده شده تا به تبع آن به واسطه ریاست بر نیروی انتظامی، اقدام به تعطیلی موسسات موصوف نماید. بلکه متن قانون اشعار دارد بر اینکه رسیدگی قضایی تنها با شکایت وزارتخانه قابل رسیدگی می‎باشد. لذا با عنایت به مطالب معنونه، درخواست ابطال بند 2 از صورتجلسه مورد اعتراض را می‎نماید. رئیس سازمان آموزش و پرورش استان آذربایجان غربی در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 87106/35/551 مورخ 28/2/1387 اعلام داشته‎اند، طبق قانون تعطیل موسسات و ... که بدون اخذ مجوز قانونی دایر شده و می‎شود مصوب 7/10/1372 و آیین‎نامه اجرایی آن آموزش و پرورش موظف به شناسایی موسسات و واحدهای غیرمجاز بوده و اگر بعد از صدور دستور انحلال موسسه یا واحد غیرمجاز دایر باشد، دایرکنندگان را باید از طریق مراجع ذیصلاح قانونی تحت پیگرد قرار دهد که در ماده 39 آیین‎نامه تاسیس آموزشگاههای علمی مراجع ذیصلاح قانونی را مراجع قضایی و انتظامی معرفی نموده است. با عنایت به ماده 2 آیین‎نامه نظارت بر اماکن عمومی نیروی انتظامی توافقنامه موضوع نامه شماره 15/7981/310 مورخ 15/7/1377 بین اداره کل مدارس غیرانتفاعی و اداره کل نظارت بر اماکن عمومی ناجا در خصوص اعمال نظارت و کنترل همه جانبه بر آموزشگاههای علمی آزاد مجاز و غیرمجاز، مراکز نیز مشمول آیین‎نامه نظارت بر اماکن عمومی نیروی انتظامی بوده و بر اساس ماده 5 آیین‎نامه مذکور نیروی انتظامی می‎تواند از فعالیت مراکزی را که قبل از اخذ پروانه نسبت به افتتاح مکان اقدام نموده‎اند، جلوگیری نماید. همچنین بر اساس بند 3 تصمیمات و شرایط توافقنامه موضوع نامه شماره 15/7981/310 مورخ 15/7/1377 بین اداره کل مدارس غیرانتفاعی و اداره کل نظارت بر اماکن عمومی ناجا، آموزش و پرورش موظف به شناسایی مراکز غیر مجاز بوده و در صورت عدم توقف فعالیت در مراکز مذکور، اداره اماکن نیروی انتظامی وفق قانون تعطیل موسسات از ادامه فعالیت آنها جلوگیری نماید. بـا عنایت بـه نامه شمـاره 3/1536/810 مـورخ 9/12/1385 وزیـر آموزش و پرورش اختیار امضاء کلیه شکایات، دادخواسته، لوایح، درخواستهای صدور اجرائیه و تعقیب عملیات اجرایی و معرفی نمایندگان حقوقی به محاکم قضایی و مراجع قانونی و حضور در مراجع قضایی را به عنوان نماینده وزارت در این استان به رئیسی سازمان تفویض نموده است. لذا بنا به مراتب هماهنگی این سازمان با نیروی انتظامی در خصوص موسسات غیرمجاز بر اساس بند یک صورتجلسه موضوع دادخواست صدرالذکر کاملاً قانونی بوده و همچنین بر اساس ماده 4 آیین‎نامه اجرایی قانون تعطیل موسسات، تشخیص وزارتخانه‎ها در غیر مجاز بودن فعالیت موسسات و واحدها معتبر بوده و در قانون مذکور صدور دستور انحلال مراکز غیرمجاز از سوی وزارتخانه‎ها نیز مقدم بر طرح شکایت علیه مراکز مذکور در مراجع قضایی مطرح شده است، لذا تشخیص وزارتخانه را در خصوص فعالیت قانونی یا غیرقانونی مراکز قبل از امعان نظر قضایی معتبر می‎باشد و اقدام اداره نظارت بر اماکن عمومی نیروی انتظامی در تعطیلی فعالیت غیرمجاز برابر گزارش و درخواست دستگاه ذیربط قانونی بوده و بند 9 مصوبه جلسه 483 مورخ 23/5/1380 شورای عالی انقلاب فرهنگی که وظیفه تعیین اهداف و خطی مشی‎های آموزشی، پژوهشی و فرهنگی و اجتماعی کشور را داشته هیچ مغایرتی با روح قانون نداشته و بر اساس تبصره ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 9/3/1385 رسیدگی به تصمیمات شورای عالی فرهنگی از حدود صلاحیتها و اختیارات هیأت عمومی دیوان خارج می‎باشد. بر اساس ماده 39 کلیه آموزشگاههایی که براساس آیین‎نامه آموزشگاههای علمی آزاد توسط آموزش و پرورش غیرقانونی اعلام می‎شوند، مشمول قانون تعطیل موسسات و آیین‎نامه اجرایی مربوط به آن بوده و به مراجع قضائی و انتظامی جهت پیگیری و برخورد با متخلف معرفی خواهند شد. لذا فعالیت در خارج از نوع مجوز صادره جزء تخلفات آموزشگاه بوده و آموزش و پرورش در صورت اصرار آموزشگاه به تخلف اقدامات لازم و قانونی را جهت ابطال مجوز آن معمول داشته و بعد از ابطال مجوز طبق قانون تعطیل موسسات با آن برخورد نموده و به مراجع انتظامی و قضائی معرفی نماید، لذا بنابه مراتب تقاضای رد شکایت را دارد. مدیرکل وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی اداره کل استان آذربایجان غربی در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 16660/10 مورخ 26/12/1387 اعلام داشته‎اند، در خصوص بند یک صورتجلسه، مستنداً ماده20 از ضوابط تاسیس مراکز، موسسات کانونها و انجمن‌های فرهنگی و نظارت بر فعالیت آنها مصوب26/5/1375 « مراکز و موسسات و ... در حال فعالیت فاقد مجوز، موظفند از تاریخ تصویب ضوابط فوق در مدت 6 ماه وضع خود را با این مقررات تطبیق دهند و مدارک لازم را جهت بررسی و تایید و صدور مجوز ارائه نمایند در غیر این صورت مطابق ماده 17 از ضوابط، مراتب به تقاضای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی از ادامه فعالیت مراکز فرهنگی مذکور ممانعت به‎عمل خواهد آمد.» که بندیک صورتجلسه درراستای اجرای مادتین فوق‎الذکر صورت پذیرفته است. در خصوص بند 2 صورتجلسه، در راستای اجرای ضوابط با توجه به نامه شماره 7033/75 مورخ 16/10/1382 دبیر هیأت رسیدگی به امور مراکز فرهنگی مهلت تطبیق موسسات فرهنگی هنری با مصوبه 513 در زمینه اخذ مجوز از آموزش و پرورش به مدت 6 ماه مصرح قانونی تا تاریخ 28/1/1383 تمدید نموده که تا زمان تصویب مصوبات صورتجلسه اقدامی از سوی موسسات صورت نپذیرفته است. لذا با عنایت به مطالب معنونه رد شکایت شاکی مورد استدعا است. اداره حقوقی فرماندهی انتظامی استان آذربایجان‌غربی در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره64/15/401/1134 مورخ6/3/1388 اعلام داشته‎اند، برابر ماده 9 مصوبه جلسه 483 مورخ 23/5/1380 شورای عالی انقلاب فرهنگی، کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی، وزارتخانه‎ها، سازمانها، نهادها و ارگانهایی که متقاضی فعالیت در رشته‎های مختلف آموزشهای آزاد می‎باشند، موظفند مجوز رسمی فعالیت در هر رشته را از دستگاه ذیربط برابر ضوابط و مقررات دریافت نمایند. در غیر این صورت فعالیت آنها غیرمجاز بوده و نیروی انتظامی موظف است بر طبق قانون تعطیل موسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و فرهنگی که بدون اخذ مجوز قانونی دائرشده و آیین‎نامه اجرائی آن اقدام و عندالاقتضاء فعالیت آنان را تعطیل و پرونده خاطیان را جهت رسیدگی به دادگاه صالحه ارجاع دهد. به استناد مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی که در حکم قانون می‎باشد، اختیار بستن موسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و فرهنگی که بدون اخذ مجوز قانونی دائر شده باشند و نیز ارسال پرونده آنان به دادگاه به نیروی انتظامی تفویض شده و ناجا در راستای وظایف قانونی و ذاتی خود اقدام می‎نماید و صورتجلسه مورخ 16/5/1385 فی‎مابین دادستانی ارومیه ـ سازمان آموزش و پرورش استان آذربایجان غربی ـ اداره کل فرهنگی و ارشاد اسلامی استان آذربایجان غربی و دایره اماکن عمومی فرماندهی انتظامی ارومیه کاملاً مطابق با موازین حقوقی تنظیم گردیده و کاملاً قانونی است. لذا نظر به مراتب معنونه رد دادخواست شاکی مورد تقاضا است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درتاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علی‎البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رأی می‎نماید. رأی هیأت عمومی             الف ـ با عنایت به ماده 9 مصوبه جلسه 483 مورخ 23/5/1380 شورای عالی انقلاب فرهنگی که مقرر داشته است « کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی، وزارتخانه‎ها، سازمانها، نهادها و ارگانهایی که متقاضی فعالیت در رشته‎های مختلف آموزش‌های آزاد می‎باشند، موظفند مجوز رسمی فعالیت در هر رشته را از دستگاه ذی‎ربط برابر ضوابط و مقررات دریافت نمایند، در غیراین‌صورت فعالیت آنها غیر مجاز بوده و نیروی انتظامی موظف است بر طبق قانون تعطیل مؤسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و فرهنگی که بدون اخذ مجوز قانونی دایر شده و می‎شود مصوب 7/2/1372 مجلس شورای اسلامی و آیین‎نامه اجرایی آن مصوب 18/3/1373 هیأت وزیران اقدام و عندالاقتضاء فعالیت آنان را تعطیل و پرونده خاطیان را جهت رسیدگی به دادگاه صالحه ارجاع دهد.» و نظر به وظایف و مسئولیتهای واحدهای دولتی ذی‎صلاح در زمینه اعمال نظارت و کنترل بر نحوه تأسیس و اداره و فعالیت واحدهای آموزشی در رشته‎های مختلف آموزشهای آزاد و جلوگیری از تأسیس و ادامه فعالیت واحدهای آموزشی فاقد مجوز قانونی بر اساس مقررات قانون تعطیل مؤسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و فرهنگی که بدون مجوز قانونی دایر شده و می‎شود مصوب 1372، بند یک صورتجلسه مورد اعتراض که در مقام اجرای حکم قانونگذار و مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی تصویب شده است، مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات مقامات تصویب‌کننده آن نمی‎باشد. ب ـ نظر به اینکه وضع قاعده آمره در باب سلب حقوق مکتسب اشخاص از جمله ابطال مجوز یا پروانه فعالیت مؤسسات آموزشی دارای مجوز قانونی تأسیس و فعالیت آموزشی بر اساس علل و جهات خاص، اختصاص به مقنن یا مأذون از قبل قانونگذار دارد، بنابراین مفاد بند 2 صورتجلسه مورد اعتراض مبنی بر ابطال مجوز یا پروانه فعالیت مؤسسات و آموزشگاههایی که در حیطه وظایف و اختیارات سایر دستگاهها وارد می‎شوند، خارج از حدود صلاحیت قوه مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده می‎شود و مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‎گردد.