رأی شماره ۵۷۲ ـ ۵۷۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبه چهل و چهارمین �

تاریخ: 18/10/1384                               کلاسه پرونده: 84/333، 659 شماره دادنامه: 572 ـ573           مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.          شاکی: اتحادیه صنف تالارهای پذیرائی و ظروف کرایه تهران.          موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه چهل و چهارمین جلسه مورخ 7/11/1382 شورای اسلامی شهر تهران.          مقدمه: شاکی به شرح شکایتنامه و دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، شورای اسلامی شهر تهران در چهل و چهارمین جلسه مورخ 7/11/1382 به استناد تبصره یک ذیل ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی (موسوم به قانون تجمیع عوارض) مصوب 22/10/1381 مجلس شورای اسلامی ایران تصویب نموده که به شهرداری تهران اجازه داده می‎شود به منظور تأمین هزینه‎های خدمات شهری و ترافیکی ناشی از مراسم تالارها و باشگاههای پذیرایی و رستورانها در شهر تهران به مأخذ ده درصد (10%) صورتحساب و یا قرارداد منعقده به عنوان بهای خدمات ارائه‌شده دریافت نماید، قطع نظر از آنکه اصولاً شهرداریهای مناطق بیست و دوگانه تهران خدمات ویژه‎ای به تالارها و باشگاههای پذیرایی و رستورانها ارائه نمی‎نمایند که به منظور تأمین هزینه‎های آن عوارض ویژه‎ای دریافت نماینـد مصـوبه مـذکور به شـرح ذیل مغـایر قانون اسـت و ابـطال آن مورد استدعا است. 1ـ یکی از موضوعات مورد اختلاف و اعتراض واحدهای صنفی تالارهای پذیرائی با شهرداری‎های مناطق بیست ودوگانه تهران راجع به میزان عوارض 10% برگزاری جشنها و مجالس عقد و عروسی موضوع ماده5 مصوبه شماره10947/508/160 مورخ 10/12/1366 قائم مقام شورای اسلامی شهر تهران بوده که به لحاظ همین نارضائی، عوارض معوقه اکثر واحدهای مذکور از سال 1367 تا پایان سال 1381 هنوز هم در اغلب شهرداریهای مناطق مختلف تهران بلاتکلیف مانده است خوشبختانه قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی 22/10/1381 که به قانون تجمیع عوارض موسوم گردیده و با هدف سامان دادن به وضع عوارض، پایان بخشیدن به هرج و مرج در تصویب عوارض و تعدیل و تجمیع آن و جلوگیری از وضع عوارض مضاعف به تصویب رسیده است ضمن سیاستگذاری در جهت وضع عوارض نسبت به پاره‎ای از موارد رأساً در مقام وضع عوارض برآمده که از جمله بند (د) ماده (4) قانون مذکور است. که به اختلاف فوق‎الاشاره پایان بخشید و خدمات هتل، مهمانسرا، هتل آپارتمان، مهمانپذیر مسافرخانه، تالارها و باشگاهها را مشمول پرداخت 2% هزینه به عنوان عوارض نموده است. 2ـ برابر ماده یک قانون مذکور از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملـی و محلی از تولیـدکنندگان کالاها، ارائـه‌دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی صرفاً به موجب این قانون صورت می‎گیرد و کلیه قوانین و مقررات مربوط به برقراری، اختیار یا اجازه برقراری و دریافت وجوه که توسط هیأت وزیران، مجامع، شوراها و سایر مراجع… صورت می‎پذیرد لغو می‎گردد. 3ـ در قسمت اخیر ماده یک برخی عوارض از شمول قانون مستثنی گردیده که عوارض خدمات تالارها و … موضوع بند (د) ماده 4 جزء مستثنیات مذکور نمی‎باشد. 4ـ حسب بند (د) ماده 4 قانون مذکور جهت خدمات هتل، متـل، مهـمانسرا، هتل آپارتمان، مهمانپذیر، مسافرخانه، تالارها و باشگاهها 2% هزینه به عنوان عوارض معین گردیده است. 5 ـ به صراحت ماده 5 همان قانون برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدمات که در ماده 4 این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن تعیین شده است توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع گردیده است. بنابراین مصوبه اخذ بهای خدمات از تالارها و باشگاههای پذیرائی و رستورانها مصوب چهل و چهارمین جلسه مورخ 7/11/1382 شورای اسلامی شهر تهران به استناد تبصره یک ذیل ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی علاوه بر عدم انطباق عوارض مورد تصویب با عناوین مندرج در تبصره و خروج موضوعی مغایر با روح قانون و هدف قانونگذار و مؤکداً ممنوعیت صریح قانونی موضوع ماده 5 قانون فوق‌الاشعار بوده ابطال آن مورد استدعا است. رئیس شورای اسلامی شهرتهران در پاسخ به شکایت شاکی طی نامه شماره10116/160 مورخ 16/6/1384 اعلام داشته‎اند، 1ـ حسب مقررات مندرج در ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 22/10/1381، شوراهای اسلامی مجاز به برقراری عوارض برای آن دسته از خدمات که در ماده 4 این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است نمی‎باشند. حسب مندرجات بند (د) ماده 4 این قانون نیز 2% هزینه خدمات هتل، متل، مهمانسرا، هتل آپارتمان، مهمان‌پذیر، مسافرخانه، تالارها و باشگاهها « به عنوان عوارض» پیش‌بینی شده است. لکن در انتهای بند (د) ماده 4 قانون تجمیع عوارض، قانونگذار صریحاً 2% پیش‌بینی شده را مصداق « عوارض» دانسته در حالی که موضوع مصوبه مورد بحث همانگونه که از نام آن نیز مشهود است از مصادیق « بهای خدمات» اعلام شده است. همانگونه که مستحضرید عنوانهای یاد شده کاملاً از یکدیگر متفاوت می‎باشند. لذا، ذیلاً مستندات قانونی این تغایر را به استحضار عالی می‎رساند، 2ـ1ـ وظایف شوراهای اسلامی شهرها در ماده71 قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375، اصلاحی 6/7/1382 پیش‌بینی شده است. بند 16 این قانون به صلاحیت تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض و همچنین تغییر نوع و میزان آن اختصاص یافته است. قانون تجمیع عوارض نیز که مورد استناد شاکی قرار گرفته راجع به صلاحیت‎های مندرج در این بند است. اما بند 26 ماده 71 قانون شوراها راجع به صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها در خصوص تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن است. همانگونه که ملاحظه می‎فرمایید، به دلالت تفاوت ماهوی و دوگانگی مشهود عناوین « عوارض» و « بهای خدمات» مقررات مربوطه در بندهای جداگانه از سوی قانونگذار پیش بینی شده است. با توجه به مراتب یاد شده، استناد شاکی به ماده 5 قانون تجمیع عوارض در خصوص « بهای خدمات» به دلیل تفاوت ماهوی این عنوان با « عوارض» صحیح نبوده و تبعاً قابل استماع نخواهد بود. 3ـ1ـ استناد شاکی در قسمت پایانی شکوائیه تقدیمی به اعلام نظر منفی آن اتحادیه نسبت به صدور پروانه کسب در تالارهای پذیرایی ملازمه‎ای با عدم وجود تالارهای بدون پارکینگ در شهر تهران ندارد. به عبارت دیگر، همانگونه که مستحضرید بسیاری از تالارهای پذیرائی سطح شهر تهران فاقد پارکینگ بوده و در هنگام برگزاری مراسم مشکلات جدی ترافیکی برای شهروندان ایجاد می‎نمایند. حال اگر این عزیزان برای رفع معضلات ترافیکی ناشی از حضور مشتریان خود بهایی به شهرداری بپردازند تا در جهت بهبود ارائه خدمات از سوی شهرداری در زمینه عبور و مرور مصرف گردد عمل خلافی صورت گرفته است؟! 4ـ1ـ محل مصرف بهای خدمات پیش‌بینی‌شده در مصوبه مورد بحث صرفاً حل معضلات ترافیکی ناشی از برگزاری مراسم تالارهای پذیرایی در شهر تهران نمی‎باشد. بلکه، شهرداری تهران در قبال خدماتی دیگر از قبیل رفت و روب و نظافت و حمل زباله‎های بیش از حد متعارف واحدهای یاد شده این بهاء را مطالبه می‎نماید. 5 ـ1ـ همانگونه که مستحضرید حسب مقررات مندرج در تبصره 4 (الحاقی 17/5/1352) به بند 2 ماده 55 قانون شهرداری، شهرداری صرفاً مکلف به تعیین محلهای مخصوص برای تخلیه زباله بوده تا ضمن انتشار آگهی به اطلاع عموم جهت تخلیه زباله‎های خود رسانده شود. این محلهای مخصوص حسب مقررات یاد شده باید « خارج از محدوده شهر تعیین شود.» بنابراین همانگونه که ملاحظه می‎فرمایید بر مبنای هیچ یک از مقررات موجود، به هیچ وجه شهرداری مکلف به جمع‎آوری مجانی زباله از مقابل تالارها و باشگاهها نمی‎باشد و این عزیزان می‎بایست حسب مقررات یاد شده، زباله‎های خود را در محلهای پیش بینی شده از سوی شهرداری که در خارج از محدوده شهر است به هزینه خود تخلیه نماید. اما از آنجا که نظـافت شهر و سلامـت شهروندان را نمی‎توان به مخاطره انداخت شهرداری اقدام به جمع‎آوری زباله‎ها می‎نماید. حال اگر کسانی که زباله‎های تولید شده محلهای تجاری آنها که ناشی از کسب درآمدشان بوده مبلغی بابت خدمات به شهرداری جهت جمع‎آوری زباله‎هایی که هزینه جمع‎آوری آنها نیز به عهده خودشان می‎باشد بپردازند خلاف انصاف عمل شده است؟! آیا انصاف است از محل عوارض اقشار مختلف جامعه من‎جمله طبقات محروم، هزینه جمع‎آوری زباله‎های دارندگان تالارهای پذیرایی پرداخت گردد. در حالی که شهرداری به هیچ وجه از جهت قانونی تکلیفی در این خصوص ندارد؟ با توجه به مراتب معروضه فوق، مصوبه چهل و چهارمین جلسه مورخ 7/11/1382 شــورای اسلامی شهر تهران بر مبنای مقررات قانونی تنظیم و به هیچ وجه مغایر قوانین و مقررات جاری نبوده تا بتوان ابطال آن را از آن هیأت درخواست نمود. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسای شعب بدوی و رؤسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می‎نماید. رأی هیأت عمومی           قانونگذار به منظور تعیین میزان هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض برخی از خدمات و کالاهای تولیدی و وارداتی و تجمیع مقررات مختلف در باب وضع و وصول آنها مبادرت به تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 22/10/1381 نموده و به شرح ماده یک این قانون مقرر داشته است که « از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولیدکنندگان کالاها و ارائه‌دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی صرفاً به موجب این قانون صورت می‎پذیرد…» و در جهت تحقق این هدف کلیه قوانین و مقررات مربوط به برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه توسط کلیه مراجع ذیربط به استثناء موارد مصرح در آن ماده را ملغی اعلام داشته و در بند (د) ماده 4 قانون فوق‎الذکر عوارض خدمات هتل، متل، مهمانسرا، هتل آپارتمان، مهمانپذیر، مسافرخانه، تالارها و باشگاهها را به میزان 2% هزینه تعیین نموده است که به موجب بند (ب) ماده 6 این قانون در حد مراکز واقع در حریم شهرها به حساب شهرداری محل واریز می‎شود و به صراحت ماده 5 قانون مزبور، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع خدمات مندرج در ماده 4 قانون را توسط شورای اسلامی شهر و سایر مراجع ممنوع کرده است. نظر به اینکه برقراری عوارض توسط شورای اسلامی شهر در صورت عدم تکافوی درآمد شهرداری در حد هزینه‎های ضروری و به تناسب خدمات شهری مجاز است و تعیین نرخ بهای خدمات شهرداری موضوع بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 نیز براساس آیین‎نامه‎های مالی و معاملاتی شهرداریها ناظر به ارائه خدمات خاص و مشخص است و منصرف از مقوله عوارض موضوع بند 16 ماده 71 قانون اخیرالذکر و تبصره یک ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض می‎باشد، مصوبه شماره 44 مورخ 7/11/1382 شورای اسلامی شهر تهران که به شرح آن با تلفیق مقررات متفاوت بدون ارائه خدمات شهری و ترافیکی ناشی از برگزاری مراسم گوناگون در تالارها و باشگاههای پذیرائی و رستورانها اقدام به برقراری عوارض شده است مغایر هدف و حکم مقنن تشخیص داده می‎شود و مستنداً به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‎گردد. هیأت عمومی دیوان عدالت اداریمعاون قضائی دیوان عدالت اداری ـ رهبرپور