رأی شماره ۴۸۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه یازدهمین جلسه مورخ

اختصاص یافتن اراضی غیردولتی واقع در شمال اتوبان قزوین ـ زنجان به کاربری ذخیره شهری       تاریخ دادنامه: 10/11/1390            شماره دادنامه: 482          کلاسه پرونده: 83/337      مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری      شاکی: شرکتهای تعاونی مسکن نه‎گانه قزوین به اسامی تولی‎پرس، کامیونداران، البرز دارو، دارو شیشه، بسته‎بندی پارس  و... با وکالت آقای فخرالدین بدریان      موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه یازدهمین جلسه مورخ 17/6/1382 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران درباره اراضی واقع در شمال اتوبان قزوین ـ زنجان      گردش کار: به موجب مصوبه یازدهمین جلسه مورخ 17/6/1382 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران درباره اراضی واقع در شمال اتوبان قزوین ـ زنجان مقرر شده است که:      « در اجرای بند (5) ماده (4) قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و ماده (42) آیین‎نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران محلی، ناحیه‎ای، منطقه‌ای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور، مصوب 12/10/1378 هیأت محترم وزیران، به استحضار می‎رساند: شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در یازدهمین جلسه خود در سال جاری در تاریخ 17/6/1382 موضوع اراضی واقع در شمال اتوبان قزوین ـ زنجان را مورد بررسی قرار داده و مقرر نموده:      1ـ اراضی متعلق به دولت واقع در شمال اتوبان به فضای سبز و سایر اراضی به کاربری ذخیره شهری اختصاص یابد.      2ـ طرح جامع تجدیدنظر جامع شهر قزوین حداکثر تا پایان سال 1383 تهیه و جهت تصویب نهایی به شورای عالی ارائه گردد.»آقای فخرالدین بدریان به وکالت از شرکتهای تعاونی نه‎گانه قزوین به اسامی تولی‎پرس، کامیونداران، البرز دارو، دارو شیشه، بسته‎بندی پارس و ...  به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه یازدهمین جلسه مورخ 17/6/1382 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران درباره اراضی واقع در شمال اتوبان قزوین ـ زنجان را خواستار شده و در تبیین خواسته خویش اعلام کرده است که:      «تعاونیهای شاکی با داشتن قریب به هزار نفر عضو واجد شرایط، برابر طرح جامع شهر قزوین که در تاریخ 7/8/1369 تصویب شده است به خرید حدود چهل و پنج هکتار از اراضی دارای طرح مصوب را برای احداث مسکن مبادرت کرده است و بر اساس صورت جلسه سال 1370 هیأت مدیره سازمان زمین شهری به تحویل و تصرف زمین اقدام و در پی انجام توافق با شهرداری به نسبت 49% سهم شهرداری و 51% سهم تعاونیها و تهیه نقشه‎های فاز یک تفکیکی در سال 1373 و مهر شدن آن به مهر 101 شهرداری، پرداخت عوارض زمین، اخذ مجوز شماره 9444/3 مورخ 27/12/1377 تجهیز کارگاه از شهرداری، تهیه نقشه‎های آماده سازی در سال 1374 با نظر مسکن و شهرسازی و شهرداری با صرف سیصد میلیون تومان هزینه، و انجام عملیات آماده سازی به میزان 40% با صرف نیم میلیارد تومان هزینه از پول کارگران، با وجود اقدامات فوق از سوی تعاونیهای شاکی، که تعداد اندکی از مالکان اراضی بالای اتوبان هستند، وزارت مسکن و شهرسازی از طریق شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بر اساس یازدهمین جلسه مورخ 17/6/1382 در یک اقدام بی‎سابقه و غیرقانونی و با نادیده گرفتن اقدامات انجام شده در طول دو سال طرح جامع و حقوق ایجاد شده برای اشخاص حقیقی و حقوقی متعدد بر اساس طرح جامع و ضوابط قانونی، کاربری کلیه اراضی بالای اتوبان را به فضای سبز و ذخیره شهرداری تغییر داده و بلافاصله پس از ابلاغ آن، کلیه اقدامات تعاونیها را متوقف کرده‎اند، بر اساس یازدهمین جلسه مصوبه مورخ 17/6/1382 شورای عالی شهرسازی، طبق بند یک، اراضی دولتی به طور کل به فضای سبز و اراضی شخصی به کاربری ذخیره شهری اختصاص داده شده است. از آن جا که این مصوبه به دلایل عرض شده خلاف قانون است، ابطال بند یک آن را تقاضا دارد.      1ـ با گذشت حداقل دوازده سال از تصویب طرح جامع و تفصیلی شهر، در این مدت، اشخاص حقیقی و حقوقی ذی‎نفع و مالکان براساس طرحهای مصوب در املاک خود، با توافق شهرداری در چهارچوب ضوابط و مقررات قانونی، اقدامات حقوقی شامل تفکیک و واگذاری و اقدامات فیزیکی و مادی شامل آماده سازی و متحمل شدن هزینه‎های مالی سنگین، برای این گونه مالکان، حقوق قانونی «حق مکتسب» ایجاد شده است در حالی که با تغییر کاربری اراضی مورد بحث به ذخیره شهری، می‎باید کلیه اقدامات و عملیات انجام شده بلااثر و ادامه آن متوقف شود که در عمل نیز این گونه شده است. از این حیث میلیاردها تومان خسارت به تعاونیهای شاکی که از اقشار کارگر و آسیب‌پذیر هستند وارد می‎کند. بنابراین، نظر به این که مصوبه یازدهمین جلسه مورخ 17/6/1382 شورای عالی شهرسازی و معماری حقوق مکتسبه قانونی اشخاص را نادیده گرفته و عطف به ماسبق شده است، فاقد مشروعیت و وجاهت قانونی است.      2ـ برابر ضوابط و مقررات شهرسازی، مراجع تصمیم‎گیری، ملزم هستند در ضوابط منطقه‎بندی، ضوابط یکسانی را نسبت به مناطق همگن تعیین نمایند و باید اصول منطقی و تناسب لازم را در مناطق همجوار رعایت کنند و ضوابط منطقه‎بندی باید تمام حوزه شهر را شامل شود نه آن که یک بخش را بدون رعایت تناسب به طور کل به فضای سبز تبدیل کند.      3ـ در اصول و ضوابط شهری و شهرسازی، اساساً « طرح ذخیره شهری» عنوان قانونی ندارد و با توجه به این که زمان بازنگری طرح جامع نیز نرسیده است. مصوبه از این حیث نیز خلاف قانون به نظر می‎رسد و مشتکی‎عنه در این خصوص از حدود اختیارات قانونی خویش تجاوز کرده، علاوه بر این که از اجرای قوانین و مقررات نیز تجاوز کرده است.      4ـ اگر حقوقی تحت شرایطِ قانونِ معینی برای شخصی ایجاد شود و سپس آن قانون تغییر کند، حق ایجاد شده در زمان حاکمیت قانون از بین نمی‎رود و به اعتبار شرایط زمان حدوثِ آنها، معتبر باید شناخته شود. این حقوق را حقـوق مکتسبه یـا حقوق ثابته می‎گویند کـه از اصول و قـواعد مسلم و پـذیرفته شده حقـوقی است و هیـچ شخـصی، تردیدی در آن ندارد و مبنای این اصل نیز قاعده حقوقی دیگری به نام اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین و مقررات (موضوع ماده 4 قانون مدنی) است. لذا نظر به مراتب فوق مصوبه موضوع شکایت، خلاف قانون و اصول حقوقی و تجاوز از حدود مجاز اختیارات قوه مجریه است که ابطال آن را استدعا دارد. »در پاسخ به شکایت شاکی، وزیر راه و شهرسازی طی لایحه شماره 02/100/96529ـ 5/11/1390 توضیح داده است که:      «پس از حمد خدا و درود و صلوات بر محمد و آل محمد(ص)، در خصوص پرونده کلاسه هـ ع/83/337 موضوع دادخواست شرکتهای تعاونی نه‌گانه قزوین به خواسته ابطال مصوبه 17/6/1382 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مورد کاربری اراضی واقع در ضلع شمالی بزرگراه قزوین ـ زنجان به استحضار می‎رساند، در حالی که مدت هفت سال از زمان تقدیم شکایت سپری می‎شود و در این مدت با لحاظ انجام تغییرات بعدی طرح و برخورداری شکات از حقوق ادعایی خود و صدور پروانه‎های متعدد احداث مسکونی و این که شکایت مطرح شده اساساً سالبه به انتفاء موضوع شده است طرح مجدد آن در صحن هیأت محترم عمومی موضوعیت نخواهد داشت.      معهذا جهت آگاهی قضات شریف دیوان و ثبت در سابقه به استحضار می‎رساند، طرح جامع قزوین در سال 1369 به تصویب رسیده و در پایان دوره طرح (ده سال) و در هنگام بازنگری طرح جامع (در سال 1382) اراضی شمال اتوبان (حدود یک سوم از کل محدوده شهر) در طرح جامع مورد ساخت و ساز قرار نگرفته بود و شورای عالی شهرسازی و معماری به منظور جلوگیری از اقداماتی که امکان داشت با توجه به نیازهای جدید شهر در بازنگری طرح جامع مشکلاتی برای شهر ایجاد نماید و بدون خارج کردن اراضی مذکور از محدوده قانونی (رعایت حقوق مکتسبه) با یک مصوبه هوشمندانه اراضی مذکور را به ذخیره شهری و فضای سبز تغییر داده و با مصوبه دیگری در همان جلسه، بازنگری طرح جامع را در اولویت قرار داده است و بر این اساس و به منظور تسریع در تعیین تکلیف اراضی تعاونیهای 9 گانه به موجب صورت جلسه کمیسیون طرح تفصیلی شهر قزوین مورخ 16/2/1386 با موضوع «بررسی طرح محدوده‎های پیشنهادی مناطق تعاونیهای نه گانه» مقرر گردید مشاور طرح با هماهنگی شهرداری قزوین نسبت به تهیه طرح تفصیلی برای محدوده مزبور اقدام نماید. متعاقباً طرح تفصیلی تهیه شده توسط مشاور در جلسه کمیسیون طرح تفصیلی شهر قزوین مورخ 10/3/1388 با تصریح به رعایت وضع موجود تعاونیها در مورد ساختمانهای ویلایی و مسکونی و اختصاص اولویت اول توسعه به تعاونیها تصویب گردید و سرانجام مصوبه مزبور به موجب بند 6 صورت جلسه مورخ 29/3/1389 شورای برنامه‎ریزی و توسعه استان عیناً به تایید شورای مزبور رسیده است. همچنین مصوبه شورای یاد شده در اجرای ماده 45 آیین‎نامه نحوه بررسی و تصویب طرحها طی نامه شماره 10720 مورخ 26/4/1389 از سوی سازمان مسکن و شهرسازی قزوین به شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ارسال گردید که عدم اعلام مغایرت مصوبه با طرح جامع در مهلت قانونی حسب مقررات و رویه‎های معمول و جاری به منزله تایید آن از سوی شورای عالی می‎باشد. مؤید این ادعا پروانه‎های متعددی است که بعد از مصوبه شورای برنامه‎ریزی و توسعه استان بر مبنای این مصوبات برای اشخاص صادر شده است.      ضمناً یادآوری می‎نماید تعیین انواع کاربری از جمله کاربری ذخیره شهری و دیگر کاربریها از مصادیق «معیارها و ضوابط شهرسازی» به شمار می‎رود که ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تصویب آن را در صلاحیت انحصاری این شورا دانسته است و در واقع این موضوعات بدیهی، در صلاحیت ذاتی و انحصاری شورای عالی شهرسازی و معماری می‎باشد. علی هذا با عنایت به این که تصویب مصوبه مورد شکایت در راستای وظایف شورای عالی بوده و عدول از قانون به شمار نمی‎رود و بعلاوه مصوبات بعدی کمیسیون طرح تفصیلی و شورای برنامه‎ریزی و توسعه استان و نیز تایید عملی آن مصوبات از سوی شورای عالی کاشف از اشتباه نادرست شکات در استنباط مغایرت مصوبه مورد شکایت با حقوق ادعایی ایشان می‎باشد. النهایه با تقدیم تصویر کلیه مستندات این لایحه به پیوست، رد شکایت مطرح شده مورد تقاضا می‎باشد.»      هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علی‎البدل شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی و مشاوره با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند.                              رأی هیأت عمومی       نظر به این که مطابق بند 2 ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب سال 1351، اظهارنظر در خصوص پیشنهادها و لوایح شهرسازی و مقررات مربوط به طرحهای جامع شهری، شامل منطقه‌بندی، نحوه استفاده از زمین، تعیین مناطق صنعتی بازرگانی ـ اداری ـ مسکونی ـ تاسیسات عمومی ـ فضای سبز و سایر نیازمندیهای عمـومی شهر از جملـه وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است و عنوان «کاربری ذخیره شهری» در انواع کاربریهای مذکور در بند 2 ماده 2 قانون مزبور و سایر مقررات موضوعه پیش بینی نشده است، بنابراین آن قسمت از بند یک مصوبه معترضٌ عنه که به موجب آن کلیه اراضی غیردولتی واقع در شمال اتوبان قزوین ـ زنجان به کاربری ذخیره شهری اختصاص یافته است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تشخیص داده می شود و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود.