رأی شماره۸۰۸ ، ۸۰۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص ابطال مصوبه شورای اسلامی شه

           تاریخ: 20/11/1387             شماره دادنامه: 808، 809              کلاسه پرونده: 86/219، 87/439           مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.           شاکی: موسسه فرهنگی، هنری خراسان (روزنامه خراسان)ـ موسسه فرهنگی قدس (روزنامه قدس).           موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد در خصوص دریافت عوارض از هزینه پذیرش آگهی.           مقدمه: شکات به شرح دادخواست‌های تقدیمی اعلام داشته‎اند، شورای اسلامی شهر مشهد به موجب مصوبه شماره 4877 مورخ 14/12/1381 به شهرداری مشهد اجازه می‎دهد که از طریق مطبوعات یا موسساتی که برای تبلیغات در حوزه شهری مشهد، آگهی و تبلیغات می‎پذیرند از آگهی‎های تبلیغاتی که جنبه تجاری، بازرگانی یا انتفاعی داشته‌باشند و در جراید درج‌گردد به میزان 10 درصد تعرفه پذیرش آگهی را از « سفارش‌دهندگان» به عنوان عوارض شهرداری دریافت نماید و متعاقباً به موجب مصوبه شماره 138/2/ش مورخ 19/2/1385 و نیز مصوبه‎های شماره 129 مورخ 31/3/1385، شماره 1066/2 مورخ 12/4/1385، شماره 138 مورخ 6/6/1385 و 143 مورخ 24/7/1385 و با حفظ حق مطالبه عوارض توسط شهرداری، مودی و بدهکار این عوارض را از سفارش‌دهنده آگهی، به « مطبوعات و رسانه‎ها» تغییر داده است، نظر به اینکه مصوبات مزبور بنابه دلایل ذیل واجد ایراد می‎باشد، تقاضای ابطال آنها را دارد. 1ـ وفق ماده 5 قانون موسم به تجمیع عوارض و تبصره یک آن و بر طبق ماده 16 آیین‎نامه اجرایی آن قانون، وضع عوارض محلی جدید می‎بایستی بعد از تصویب، اعلام عمومی گردد و چون مصوبه مزبور نه تنها در روزنامه رسمی کشور که به موجب ماده 3 قانون مدنی، انتشار مطلق قوانین مصوب مراجع قانونگذاری ملی و محلی را در آن روزنامه لازم الرعایه دانسته منتشر نگردیده، بلکه در هیچ یک از روزنامه‎های کثیرالانتشار محلی یا صدا و سیمای خراسان نیز آگهی نگردیده تا « اعلام عمومی» مصداق یابد. فلذا بدیهی است که قبل از ابلاغ و اعلام صحیح و قانونی، نمی‎توان هیچ مصوبه‎ای را اجراء نمود و بر این اساس مصوبه شورای شهر مشهد نیز قابل اجراء نبوده است. 2ـ به استناد قانون موسوم به قانون تجمیع عوارض، اولاً عوارض صرفاً از تولیدکنندگان کالا و خدمات و کالاهای وارداتی اخذ می‎گردد نه ازسایر مشاغل. ثانیاً چون در قانون مزبور، مقنن خود عوارض بعضی از این کالاهای تولیدی یا خدماتی یا وارداتی را وضع نموده و تصریح نموده که وضع عوارض مجدد بر این کالاها و خدمات جایز نیست و به مراجع مربوطه از جمله شورای شهر تکلیف نموده که صرفاً نسبت به کالاهای تولیدی یا خدمـاتی یا وارداتی که در آن، قانون، برای آنها وضع عوارض نشده می‎توانند وضع عوارض کنند، فلذا چون سفارش‌دهندگان آگهی و مطبوعات و شرکتهای مطبوعاتی مصداق تولیدکننده کالا و خدمات یا کالاهای وارداتی نمی‎باشند وضع عوارض بر این اشخاص بر خلاف قانون موصوف است. 3ـ در آراء شماره‎های 835 و 573 و 449 دیوان عدالت اداری وضع عوارض از سوی شورای شهر تهران را منوط به ارائه خدمات دانسته و به دلیل عدم وجود چنین خدماتی یا عدم تناسب بین خدمات و عوارض، مصوبه وضع عوارض صادره از شورای شهر تهران را نقض نموده است. به علاوه وقتی عوارض و خدمات در مقابل همدیگر بوده و عوض و معوض می‎باشند، بدیهی است که این عوضین هم باید با هم متعادل و متناسب باشد و نمی‎توان با ارائه خدمات اندک، عوض و بهای خدمات بیشتر را مطالبه نمود کما اینکه در بند (ب) ماده 14 آیین‎نامه نحوه وضع و وصول عوارض صراحتاً بر متناسب بودن عوارض و خدمات تاکید شده است. 4ـ مستند ادعای شهرداری مشهد برای مطالبه عوارض، بندهای 16 و 26 ماده 71 قانون تشکیل شورای اسلامی شهر و روستا است که به وضع عوارض و بهای خدمات می‎پردازند، اما این استناد و استدلال، در پرونده شورای شهر تهران پذیرفته نشده و با این استدلال که بهای خدمات موضوع بند 26 موصوف، ناظر به خدمات خاصی است که باید بر طبق آیین‎نامه مالی و معاملاتی شهرداری صورت گیرد، و این امر منصرف از مقوله عوارض موضوع بند 16 ماده 71 موصوف می‎باشد و بدین ترتیب مصوبه شورای شهر تهران را نقض نموده است. لذا استدلال شهرداری مشهد که همان استدلال رئیس شورای شهر تهران است، مردود است. 5 ـ از نظر حقوقی، قانون و مصوبه لاحق و مؤخر، قانون و مصوبه سابق و مقدم را نسخ می‎کند، چون شورای شهر مشهد، به موجب مصوبه سابق، عوارض آگهی‎های منتشره در مطبوعات را بر سفارش دهندگان آگهی وضع نموده بوده و مطبوعات را به عنوان نماینده وصول، مکلف به اخذ این وجوه از آگهی دهندگان نموده بود، اما در مصوبه لاحق و اخیر شورای مشهد، این عوارض بر خود روزنامه‎ها و مطبوعات به عنوان مودی واقعی وضع شده است و سه حالت را می‎توان تصور نمود، 1ـ هر دو مصوبه مزبور را معتبر و لازم‎الاجراء بدانیم. 2ـ هیچ یک از دو مصوبه مزبور را معتبر و لازم‎الاجراء ندانیم. 3ـ یکی از دو مصوبه را که همانا مصوبه دوم خواهد بود معتبر و لازم‎الاجراء بدانیم. اگر هر دو مصوبه را معتبر بدانیم تالی فاسد آن این است که از یک آگهی، دوبار عوارض گرفته شود. یکی از سفارش دهنده، یکی از روزنامه که این امر هرگز صحیح و قانـونی نیست و اینکه هیچ یک از دو مصوبه مزبور را هم معتبر بدانیم، منطقی و قابل قبول نخواهد بود در نتیجه یکی از دو مصوبه مزبور و آن هم مصوبه موخر و لاحق معتبر و قانونی است که معنای آن این است که مصوبه سابق، غیر معتبر و نسخ‌شده محسوب می‎گردد، بنابراین مطالبه وجوهی بر مبنای مصوبه نسخ‌شده و بی‌اعتبار سابق جایز نیست. بالاخره چون به موجب قانون تجمیع عوارض، عوارض را باید از تولیدکنندگان کالاها و خدمات و کالاهای وارداتی اخذ نمود و مطبوعات و سفارش‌دهندگان آگهی مصداق هیچ یک از این موارد نیستند، وضع عوارض بر ایشان صحیح نیست. 6 ـ هر مصوبه‎ای برای اینکه قابلیت اجراء پیدا کند باید مبهم نبوده و صریح و منجز باشد. در مصوبه اولیه شورای شهر مشهد مقرر شده که عوارض از آگهی دهندگان و بابت آگهی‎های تبلیغاتی که جنبه تجاری و بازرگانی و یا انتفاعی داشته باشد وصول شود نه از تمام آگهی‎های مندرج در روزنامه، و مصداق این آگهی‎های تبلیغاتی و تجاری و انتفاعی تعیین نشده است و در اینکه آیا آگهی‎های منفرد یا معدود اشخاص مختلف که برای فروش تنها اتومبیل یا منزل و یا اموال خود در روزنامه درج می‎شود هم بازرگانی و تجاری و انتفاعی است، جای بحث است. بنابراین چون مصوبه مبهم مزبور موجب تضییع حقوق اشخاص می‎گردد، شایسته اجرا نبوده و قابل ابطال است. 7ـ تبصره یک ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض، صرفاً اجازه تصویب عوارض محلی را به شورای هر شهر می‎دهد و براین اساس شورای شهر حق تصویب عوارض خارج از حوزه شهری خود را ندارد. بر این اساس اگر آگهی‎های مزبور از نوع تجاری و انتفاعی باشد، الزاماً از شهر محل وقوع مرکز روزنامه پذیرش نشده یا برای اطلاع اهالی محل وقوع مرکز روزنامه آگهی نگردیده است، فلذا دلیلی ندارد که در این موارد که از فضای آن شهر استفاده نشده، حقوقی برای شهرداری آن شهر تعیین گردد. هر چند که استفاده از فضای یک شهر هم به معنای استفاده از خدمات شهرداری آن شهر نیست. اگر این عمل به صورت رویه درآید و شوراهای هر شهر از بابت اینکه روزنامه کثیرالانتشاری، آگهی خود را از محل حوزه آن پذیرش یا برای حوزه آن شهرمنتشر می‎کنند یا به طور کلی ازفضای آن شهر استفاده می‎کنند، مبالغی را به عنوان عوارض تعیین نمایند، نتیجه این خواهد بود که این روزنامه و سایر روزنامه‎های کثیرالانتشار، کل وجوه حاصله از آگهی‎های خود را به شهرداریهای شهر، کشور پرداخت کنند و این امر نه منطقی است و نه قانونی. همچنین وضع عوارض بر مطلق درآمد ناشی از آگهی‎های روزنامه، صرفنظر از اینکه این آگهی بـه تبلیغ مکرر یک محصول یـا خدمت  مربوط می‎شود یا به فروش تنها اتومبیل یا خانه و ... امری ناعادلانه است، لذا چون مصوبات مزبور بر خلاف بندهای16 و 26 ماده 71 قانون تشکیل شوراهای اسلامی شهر و روستا و هم بر خلاف مواد یک و 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض و هم بر خلاف آراء هیأت عمومی می‎باشد و از طرفی موجب اکل مال به باطل و اضرار به غیر می‎شود و به موجب قاعده لاضرر منهی و ممنوع است، تقاضای ابطال مصوبات مزبور را دارد. شورای اسلامی شهر مشهد در پاسخ به شکایات مذکور طی نامه‎های شماره 2889/3 مورخ 7/7/1386 و شماره 3427/3 مورخ 16/9/1387 اعلام داشته‎اند، 1ـ در پاسخ به بند یک دادخواست فوق‎الذکر که مقرر می‎دارد، « انتشار قوانین باید در روزنامه رسمی به عمل آید» فقط ناظر به انتشار قوانین به معنی خاص آن است و شامل آیین‎نامه و تصویب‎نامه نمی‎شود. زیرا تنها به مصوبات مجلس شورای اسلامی « قانون» اطلاق می‎شود. 2ـ در مقابل بند 2 دادخواست وقتی خدمات مخابرات از قبیل آبونمانهای تلفن ثابت و همراه و ... خدمات محسوب می‎شوند و برابر بند (الف) ماده 4 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به تجمیع عوارض مشمول عوارض می‎باشند بنابراین مسلماً چاپ و انتشار آگهی در روزنامه‎ها و جراید نیز جزو خدمات محسوب می‎شود و روزنامه‎ها جزو ارائه‌دهندگان خدمات می‎باشند و با توجه به اینکه در قانون تجمیع اشاره‎ای به آن نشده و جزو عوارض غیرمحلی نیز تعیین نشده است به عنوان مرجع ذیصلاح، شورای اسلامی شهر اقدام به وضع و تصویب آن نموده است. پس وضع عوارض موصوف خلاف و مغایر قانون تجمیع عوارض نمی‎باشد، بلکه عیناً برابر، موافق و مطابق با آن است. 3ـ در بند 3 لایحه خواهان اشاره شده است که به دلیل عدم وجود خدمات یا عدم تناسب بین خدمات و عوارض، مصوبه شورای اسلامی شهر تهران در ارتباط با عوارض بر تالارها و هتلها را نقض نموده است در حالی که علت نقض مصوبه مزبور آن است که عوارض بر تالارها و هتلها و باشگاهها به موجب بند (د) ماده 4 قانون موسوم به تجمیع عوارض تعیین گردیده وطبق ماده5 قانون مورد اشاره « برقراری هرگونه عوارض وسایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای دولتی و آن دسته از خدمات که در ماده4 این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‎باشد» پس دلیل نقض مصوبه مزبور مغایرت صریح آن با قانون است. 4ـ دلیل نقض مصوبه چهل و چهارمین جلسه شورای اسلامی شهر تهران تناقض و مغایرت آن با ماده 4 قانون تجمیع عوارض است، مستند و دلیل مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد، بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران است که به عنوان یکی از وظایف شوراهای شهر مقرر داشته، « تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‎شود» و ماده 77 قانون فوق‎الاشاره که می‎فرماید « شورای اسلامی شهر و دهستان می‎تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تامین بخشی از هزینه‎های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر و روستا طبق آیین‎نامه مصوب هیأت وزیران اقدام نماید.» مستندات دیگر شورای شهر مشهد در این زمینه عبارت می‎باشد از ماده 5 قانون تجمیع عوارض و تبصره یک آن و ماده 16 آیین‎نامه اجرائی آن. 5ـ مصوبه شماره 4788 مورخ 14/12/1381 شورای اسلامی شهر مشهد که پس از طی مراحل قانونی در تاریخ 27/3/1383 به تایید نماینده وزارت کشور رسیده است برای اجرا  در سال 1384 ابلاغ قانونی و لازم‎الاجراء گردیده است. در حالی که مصوبات بعدی در سال 1385 در شورای اسلامی شهر مشهد تصویب شده و در موعد قانونی به تایید استانداری خراسان رضوی رسیده و برای سال 1386 لازم‎الاجراء است. به همین جهت هیچ گونه تداخل اجرایی به نحوی که شاکی ادعا نموده بوجود نمی‎آید زیرا عوارض سال1386 بر اساس مصوبه اخیر بایستی وصول شود و ماخذ وصول هم رسانه‎های می‎باشند نه سفارش‌دهندگان آگهی و تبلیغات. ضمناً مطبوعات کاملا جزو مصادیق ارائه دهندگان خدمات موضوع ماده یک و پنج قانون تجمیع عوارض هستند. 6 ـ منظور از قیود « تجاری و بازرگانی» به معنای اصطلاحی آن که در قانون تجارت کشورمان آمده، نیست. بلکه منظور انتفاعی بودن و نفع و فایده مالی داشتن آن آگهی و تبلیغ می‎باشد. 7ـ این استدلال که « چون روزنامه حوزه فعالیتش شهر مشهد نیست تا عوارض مورد نظر، شامل آن گردد» نادرست و ضعیف است زیرا شورای اسلامی شهر مشهد اقدام به تصویب عوارض بر فروش آگهی رسانه‎هایی نموده که محل انتشار آنها در شهر مشهد است. حال اینکه، محل فروش آن روزنامه‎ها در کل کشور یا استان است، تفاوتی نمی‎کند و جزو شرایط مقرر برای مشمولیت عوارض بر رسانه نمی‎باشد. بلکه صرف این که روزنامه‎ای در شهر مشهد فعالیت دارد و مرکز اصلی و مهم عملیات اداری و فرهنگی و انتفاعی آن در شهر مشهد می‎باشد برای وصول عوارض کفایت می‎کند، ضمن اینکه مهم نیست چه کسی و از کجا درخواست آگهی به روزنامه‎ها می‎دهد بلکه این مهم است که در چه روزنامه‎ای منتشر می‎شود. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان  علی‎البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رأی می‎نماید. رأی هیأت عمومی            به صراحت تبصره یک ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض مصوب 1381 وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی با رعایت مقررات مربوط به عهده شورای اسلامی شهر محول شده است. نظر به اینکه قلمرو جغرافیایی توزیع روزنامه خراسان و روزنامه قدس و در نتیجه آگاهی از مطالب و مندرجات آنها از جمله تبلیغات تجاری و امکان استفاده از کالاها و خدمات عنوان شده در دو روزنامه فوق‎الذکر محدود به حوزه جغرافیایی شهر مشهد نیست تا مورد از مصادیق عوارض محلی محسوب شود، بنابراین مصوبات مورد اعتراض در خصوص وضع عوارض از آگهی‎های تبلیغاتی مربوط به امور تجاری، بازرگانی و یا انتفاعی مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر مشهد تشخیص داده می‎شود و به استناد قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 ابطال می‎گردد.                                                     هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضائی دیوان عدالت اداری ـ مقدسی فرد