رأی شماره ۲۷۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه یکصد و هفتاد و هفتم

جلسه شورای اسلامی شهر قم مورخ 25/6/1387 که متضمن دریافت قسمتی از اراضی مورد درخواست تفکیک است             تاریخ دادنامه: 16/5/1391      شماره دادنامه: 275     کلاسه پرونده: 89/206            مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری            شاکی: آقای علی اکبر گلستانی            موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه یکصد و هفتاد و هفتمین جلسه شورای اسلامی شهر قم مورخ 25/6/1387            گردش کار: آقای علی‌اکبر گلستانی به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه یکصد و هفتاد و هفتمین جلسه شورای اسلامی شهر قم را که طی شماره 3586/ش/ق ـ 26/6/1387 برای اجرا به شهرداری قم ابلاغ شده است، خواستار شده و توضیح داده است که:            احتراماً، این جانب طبق سند شماره 120319ـ 2/4/1386 مالک یک قطعه زمین به مساحت 180 متر مربع به پلاک ثبتی 11150 اصلی بخش یک قم می‌باشم. جهت اخذ پروانه ساختمانی به شهرداری مراجعه اما متأسفانه پس از محاسبه عوارض متوجه شدم که به جز عوارض مربوطه مبلغی نیز به عنوان کمیسیون توافقات به مبلغ 000/575/397 ریال باید پرداخت نمایم. از چگونگی موضوع سؤال نمودم که اعلام شد با توجه به این که پلاک ثبتی مذکور به قطعات مختلف تقسیم شده و سهم شهرداری به میزان 50% کل ملک پرداخت نشده لذا طبق نظر کمیسیون توافقات شهرداری که به صورت پیشنهاد به شورای اسلامی فرستاده شده و تصویب گردیده است مبلغی با ضریب p30 به عنوان بهای خدمات ناشی از تفکیک پرداخت شود که بالغ بر 000/575/397 ریال می‌شود. به عبارتی شورای اسلامی چیزی تصویب کرده است که نه توجیه قانونی و نه توجیه شرعی دارد و فراتر از اختیارات قانونی عمل کرده است زیرا قانونگذار به شوراهای اسلامی اجازه داده تا بابت عارضه‌ای که اشخاص با اعمال خود برای شهر و محیط ایجاد می‌کنند و همچنین بابت خدمتی که به مردم ارائه می‌شود قوانین برای عموم جهت اخذ عوارض و دریافت بهای خدمات ارائه شده وضع نماید نه به صورت خاص و موردی و البته در حدود عرفی و به صورتی که با وضعـیت اقتصادی و معیشـتی جامعه همخوانی داشته باشد نه مصوبه‌ای که مالک را موظف نماید تا یک سوم قیمت ملک را بابت خدمتی که ارائه شده پرداخت کند. بهای خدمات و ضریب p30 در اصل توجیه و پوششی بر عمل غیر قانونی و قانونی جلوه دادن آن است زیرا همان طور که مستحضرید اخذ 50% تا 70% از املاک اشخاص که قصد تفکیک ملک خود را دارند در چهارچوب توافقنامه آن قدر انجام شده که در اذهان عمومی به صورت یک تکلیف و الزام قانونی جلوه کرده است و در صورتی که مالکی در هنگام تفکیک این میزان از زمین خود را به شهرداریها واگذار ننماید از صدور پروانه خودداری و یا با مصوباتی به مثل مصوبه‌ای که درخواست نقض آن شده اشخاص را موظف به پرداخت می‌نمایند در حالی که شهرداری پس از تفکیک ملک طبق ماده 101 قانون شهرداریها فقط مالک شوارع ناشی از تفکیک می‌باشد و لاغیر. درخصوص ملک این جانب به عرض می‌رسانم طبق نامه شماره 9036/1 شهردار منطقه یک به شهردار قم پلاک 11150 کلاً دارای 8000 متر مربع مساحت بوده که 2010 متر مربع آن توسط شهرداری تملک گردیده و 5000 متر آن نیز به صورت باغ مشجر که باقی است و حدود 1000 متر نیز به 5 قطعه تفکیک شده که یک قطعه محصور و سند ششدانگ اخذ و یک قطعه به صورت ساختمان مسکونی و تجاری که پروانه اخذ نموده و سه قطعه دیگر یکی محصور و دو قطعه دیگر از جمله قطعه زمین این جانب که به صورت زمین می‌باشد حال پلاک که 5000 مترمربع آن به صورت باغ باقی و فقط 3000 متر مربع آن تفکیک و از این مقدار حدود دو سوم یعنی70% آن که در شارع قرار گرفته و توسط شهرداری تملیک شده است و فقط 30% از آن به صورت قطعه درآمده اخذ بهای خدمات با ضریب p30 چیست  الله‌اعلم علی ای حال با عنایت به مراتب فوق از قضات محترم تقاضای رسیدگی و صدور رأی مبنی بر نقض مصوبه یکصد و هفتاد و هفتمین جلسه شورای اسلامی شهر قم مورخ 25/6/1387 را که طی نامه شماره 3586/ش ق ـ26/6/1387 جهت اجرا به شهرداری ابلاغ گردیده، دارم. ضمناً در پایان معروض می‌دارد با توجه به این که شهرداری اعلام نموده است در صورتی که مصوبه فوق توسط دیوان نقض شود شورای استان مصوبه دیگر و با ضریبی دیگر تصویب و شهرداری بر اساس مصوبه جدید عمل خواهد کرد مستدعی است در این خصوص تمهیدی اتخاذ فرمایید تا از تصویب مصوبه دیگر با این مضمون جلوگیری و شورای شهر ملزم و مکلف به رعایت قوانین و شهرداری بدون دریافت بهای خدمات یا کمیسیون توافقات و فقط با دریافت عوارض قانونی مکلف به صدور پروانه ساختمانی شود.             متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:            «جناب آقای مهندس بهشتی ـ سرپرست محترم شهرداری قم            سلام علیکم            احتراماً، عطف به لایحه شماره 26915ـ 18/6/1387 موضوع درخواست تصویب ضریب پیشنهادی کمیته مقرر در تبصره‌های (1) و (2) اصلاحی ماده 6 ـ24 تعرفه عوارض مصوب 5/6/1385 در خصوص بهای خدمات ناشی از تفکیک پلاک ثبتی شماره 11150 اصلی بخش یک قم، که در جلسه مورخ 24/6/1387 کمیسیون برنامه و بودجه و حقوقی مطرح و مورد تأیید قرار گرفته بود، موضوع جهت تصویب نهایی در یکصد و هفتاد و هفتمین جلسه رسمی و علنی روز دوشنبه مورخ 25/6/1387 شورای اسلامی شهر مقدس قم که به صورت عادی در محل سالن جلسات شورای اسلامی شهر مقدس قم تشکیل گردید مطرح و پس از ارائه گزارش مخبر کمیسیون مذکور و بحث و تبادل نظر و استماع پیشنهادات و بررسیهای لازم و اعلام کفایت مذاکرات موضوع به رأی گذاشته شد. در نتیجه پیشنهاد مذکور به شرح یک برگ تصویر صورتجلسه شماره 16209/1ـ11/6/1387 با تعیین ضریب 30 (سی) به ازای هر مترمربع از پلاک فوق به عنوان بهای خدمات، به اتفاق آرای اعضای حاضر در جلسه به تصویب رسید و مقرر شد شهرداری قم با رعایت کامل موازین قانونی بویژه در نظـر گرفتن ضوابط و آیین‌نامه مالی شهرداریها نسبت به اجرای مصوبه اقدام نماید.  سیدمحمد آتش زر ـ رئیس شورای اسلامی شهر قم»            در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره 5558/د/ش/ق ـ 10/5/1389 توضیح داده است که:            «با احترام، عطف به پرونده شماره هـ ـ ع89/206ـ7/4/1389 موضوع شکایت آقای علی‌اکبر گلستانی به طرفیت شورای اسلامی شهر قم به خواسته ابطال مصوبه شماره 3586/ش/ق ـ 26/6/1387 به استحضار می رساند:            1ـ شاکی محترم به موجب سند شماره 120319ـ 2/4/1386 دفترخانه شماره 4 قم مالک مشاعی 180 سهم مشاع از 5/16570 سهم ششدانگ قطعه زمین پلاک شماره 11150 اصلی بخش یک قم می‌باشد که به موجب گزارش شهرداری قم (پیوست دادخواست شاکی) دارای کاربری آموزشی می‌باشد و همان گونه که قضات محترم مستحضرند وفق قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی در سند انتقال املاک فاقد کاربری مسکونی باید به عنوان شرط ضمن عقد به خریدار تفهیم گردد که پلاک مورد معامله قابل استفاده جهت احداث هرگونه مسکن و یا ساختمان نبوده و در ذیل سند تنظیمی تصریح گردیـده است: «... خریدار از شـرایط معامله و ایـن که پـلاک مورد معامله قابل استفاده جهت احداث هر گونه مسکن و یا ساختمان نبوده و هر گونه افراز و تفکیک بایستی با رعایت مقررات از جمله قانون نحوه افراز و تفکیک باغات و اراضی کشاورزی در صورت اخذ مجوز قانونی صورت گیرد مطلع بوده و با علم و آگاهی کامل از شرایط معامله ذیل ثبت و سند را امضا می نماید...»            2ـ همان گونه که مستحضرید برابر بند 16 ماده 17 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، شورای اسلامی شهر مرجع وضع عوارض می‌باشد و طبق تبصره ماده 5 قانون تجمیع عوارض و در حال حاضر ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، شوراهای اسلامی شهر می توانند با رعایت آیین نامه نحوه وضع و وصول عوارض مصوب 1378 هیأت وزیران نسبت به وضع عوارض اقدام نمایند.در این راستا، شورای اسلامی شهر قم نیز با تصویب تعرفه عوارض و بهای خدمات در مهلت مقرر قانونی اقدام به وضع عوارض نموده و آن را در فرجه مقرر از طریق نشر در جراید به اطلاع عموم رسانده و پس از طی تشریفات قانونی لازم‌الاجرا گردیده است.            3ـ مصوبه شورا صرفاً تعیین ضریب جهت محاسبه عوارض می‌باشند و شاکی نیز دلیلی بر مغایرت تصویب این ضریب با قانون یا عدم رعایت تشریفات قانونی در خصوص این مصوبه ارائه نکرده است.            علی‌هذا با عنایت به مراتب فوق و با تأکید مجدد بر این نکته که مصوبه مورد اعتراض صرفاً در مقام وضع عوارض و به تجویز اختیارات حاصله از قانون بوده و تشریفات مقرر قانونی نیز کاملاً رعایت گردیده است و شاکی نیز دلیلی بر مغایرت آن با قانون تقدیم ننموده و مطالب مورد استناد شاکی اساساً ارتباطی با مصوبه مورد اعتراض نداشته و مفروغ عنه است. لذا صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی را از محضر قضات دیوان عدالت اداری استدعا دارم.»            در خصوص ادعای شاکی، مبنی بر مغایرت مصوبه معترضٌ به با شرع انور اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 47041/30/91ـ 3/4/1391 اعلام کرده است که:            «موضوع مصوبه یکصد و هفتاد و هفتمین جلسه شورای اسلامی شهر قم مورخ 25/6/1387، در جلسه مورخ 1/4/1391 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که خلاف موازین شرع تشخیص داده نشد و از جهت مغایرت با قانون، تشخیص امر با آن دیوان است.»هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند. رأی هیأت عمومی             الف: با توجه به نامه شماره 47041/30/91ـ 3/4/1391 قائم مقام دبیر شورای نگهبان و در اجرای ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری مصوبه مورد اعتراض از بُعد شرعی قابل ابطال نیست.            ب: نظر به این که مطابق ماده4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380، اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه های شماره 492ـ 4/11/1389، 459ـ20/1/1389، 393ـ 29/9/1389، 218ـ 9/4/1387 و 964ـ 11/9/1386 مصوبات شوراهای اسلامی تعدادی از شهرهای کشور مبنی بر دریافت قسمتی از اراضی و یا بهای آن به ازای هزینه خدمات تفکیک و افراز را ابطال کرده است، بنابراین با توجه به حکم قانونی یاد شده و با وحدت ملاک از آراء مذکور، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با استناد به بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری به ابطال مصوبه مورد اعتراض که متضمن دریافت قسمتی از اراضی مورد درخواست تفکیک است، رأی می دهد. بدیهی است قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوب 28/1/1390 با رعایت ماده 2 قانون مدنی حاکمیت خود را دارا خواهد بود. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضائی دیوان عدالت اداری ـ رهبرپور