رأی شماره۳۵۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص ابطال بخشنامه شماره ۲۵۸۸۹/۱ مورخ

       تاریخ: 28/4/1388                شماره دادنامه: 351               کلاسه پرونده: 87/961       مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.       شاکی: آقای غلامرضا اسماعیلی.       موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 25889/1 مورخ 30/4/1387 وزیر تعاون.       گردشکار: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، به موجب تبصره یک ماده 23 آیین‎نامه اجرائی تبصره 3 ماده 3 اساسنامه شرکتهای تعاونی مسکن « عضویت اعضاء با تحویل قطعی و رسمی زمین یا واحد مسکونی از شرکت لغو می‎گردد...» ‎ولیکن با بخشنامه وزیر تعاون مفاد تبصره یک مذکور به شرح ذیل‎الذکر تغییر یافته است. « عضویت اعضاء با تحویل زمین یا واحد مسکونی (نیمه‌تمام و یا تکمیل‌شده) از شرکت لغو می‎گردد.» اینک با امعان نظر به تغییرات اعمال شده مذکور و تناقض آن با اصول حقوقی و بدیهیات اولیه قانونی موارد زیر معروض می‎گردد. 1ـ مستند به تبصره 2 ماده 12 قانون بخش تعاونی در صورتی که خروج عضوی از اعضاء سبب ورود خسارت و زیان به شرکت تعاونی گردد وی ملزم به جبران است. این تبصره که ناشی از قاعده مترقی فقهی لاضرر و لاضرار فی‎الاسلام می‎باشد، متضمن حقوق اعضاء بوده و مانع ورود ضرر به منافع اعضاء شرکت می‎گردد. در حالی که با اجرای بخشنامه وزیر، عضویت کلیه اعضاء تعاونی‎های مشمول لغو می‎گردد و بخش مهمی از حقوق مالی و مادی اعضاء با لغو عضویت دسته‌جمعی اعضای تعاونی‎های مسکن با انحلال تعاونی دچار مخاطره گردیده و در معرض ضرر و زیان فاحش قرار می‎گیرد. 2ـ از آنجائی که آیین‎نامه‎های اجرائی قوانین عادی به تصویب هیأت وزیران می‎رسد، در بخشنامه اصدار یافته وزیر تعاون اشاره‎ای به مرجع تصویب نشده است که این امر به منزله مصوب نبودن آن در هیأت دولت است در این صورت بخشنامه مذکور فاقد اعتبار خواهد بود. 3ـ یکی از اصول حقوقی عطف به‎ماسبق نشدن قوانین است که مطابق آن باید اثر قانون را نسبت به آتیه دانست و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد. از مهمترین نتایجی که از این قاعده به دست می‎آید آن است که چنانچه حقوق ثابتی در زمان حکومت قانون قبلی به وجود آمده باشد، قانون جدید نمی‎تواند آن را از بین ببرد. از این حقوق ثابت تحت عنوان حقوق مکتسبه یاد می‎گردد، یعنی حقوقی که تحت شرایط قانونی معینی بـه دست آمده و آن شرایط عوض شده باشد، با این حال آن حقوق به اعتبار شرایط زمان حدوث آنها معتبر شناخته می‎شود، لذا اگر در موردی که تحت شرایط و ضوابط خاص اساسنامه قانونی یک شرکت تعاونی نیز حقوق ثابتی برای اشخاص به وجود آمده و این شرایط بعداً تغییر نماید، اصلاحات و تغییرات بعدی نمی‎تواند موجب زوال حقوق مکتسبه قبلی گردد، زیرا این حقوق تحت شرایط قانونی وقت بوجود آمده و از منشاء صحیح و مشروع برخوردار است. 4ـ با توجه به اینکه با اجرای بخشنامه وزیر تعاون کلیه اعضاء دفعتاً لغو عضویت می‎گردند، در نتیجه موجبات انحلال شرکت تعاونی حادث می‎گردد و از آنجائی که این نوع انحلال در قواره مقررات حاکم بر انحلال تعاونی‎های مسکن خصوصاً ماده 54 قانون بخش تعاونی نمی‎باشد، نوعی بدعت و قانون شکنی در نحوه مدیریت بر تعاونی‎های مسکن کشور می‎باشد، زیرا قانونگذار در مقوله انحلال و چارچوبهای آن تمهیدات منطقی لازم را در جهت رعایت غبطه اعضاء و حفظ منافع و پیشگیری از ضرر و زیان مالی آنها پیش‎بینی کرده است، در نتیجه انحلال تعاونی‎های مسکن فقط با اعمال مفاد ماده 54 قانون بخش تعاونی میسور و مقدور خواهد بود نه با رویه‎های غیرقانونی و فاقد وجاهت. لذا درخواست ابطال بخشنامه مورد شکایت را دارد. مدیرکل دفتر حقوقی وزارت تعاون در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 80414 مورخ 27/12/1387 اعلام داشته‎اند، 1ـ در خصوص بخشنامه مورد شکایت (موضوع اصلاح تبصره یک ماده 23 آیین‎نامه اجرایی نمونه تبصره 3 ماده 3 اساسنامه شرکتهای تعاونی مسکن) نظر به اینکه اصل آیین‎نامه اجرایی مربوطه از مقررات الحاقی به اساسنامه تعاونی محسوب می‎شود و پس از تصویب در مجمع عمومی شرکت، قابلیت اجرایی می‎یابد، لذا هرگونه تغییر و اصلاح بعدی مقررات آن نیز محتاج تصویب مجمع عمومی می‎باشد. بنابراین بخشنامه صادره قطع نظر از ماهیت تغییرات اعمال شده بر مقررات آیین‎نامه مذکور، حکم الزام آور یا قاعده آمره‎ای را وضع نموده تا به مثابه بخشنامه‎های صادره از دستگاههای اجرایی به توان نسبت به ابطال آن در دیوان عدالت اداری اقدام نمود. 2ـ  در خصوص ایراد بند یک دادخواست مطروحه مبنی بر ورود ضرر به اعضاء شرکتها اولاً، اصلاحات موضوع بخشنامه معترض‎عنه در صورتی قابلیت اجرا دارد که در مجمع عمومی شرکت به تصویب رسیده و اعضاء با آن توافق نمایند. بنابراین هر شرکتی به فراخور حال خود عمل خواهد کرد. ثانیاً، هدف تعاونی مسکن با احداث و واگذاری واحد مسکونی به اعضاء محقق می‎شود و پس از بهره‎مندی عضو از خدمات تعاونی استمرار عضویت توجیه منطقی و قانونی ندارد. بدیهی است طبق تعریف ماده 2 قانون شرکتهای تعاونی مصوب سال 1350 ملاک عضویت در تعاونی احتیاج به خدمات شرکت است و پس از رفع احتیاج دلیلی بر ادامه عضویت وجود ندارد. از سوی دیگر چنانچه عضویت فرد پس از تحویل واحد مسکونی استمرار یابد، حقوق مترتب بر عضویت از جمله شرکت در مجامع عمومی تعاونی و امکان تصدی سمت هیأت مدیره نیز ادامه یافته و امور شرکت مختل می‎گردد. در تبصره یک قبلی ماده 23 آیین‎نامه یاد شده ملاک قطع رابطه عضویت انتقال رسمی ملک است که در حالت جدید، انتقال رسمی تبدیل به یک تعهد می‎شود و تعاونی مکلف است طبق تعهد و با فراهم آمدن شرایط ومقدمات انتقال رسمی، ماننداخذ پایان کار ساختمانی و تنظیم صورتمجلس تفکیکی، اقدامات لازم را بعمل آورد. 3ـ بر خلاف اظهار شاکی در بند 2 دادخواست مطروحه آیین‎نامه اجرائی نمونه تبصره 3 ماده 3 اساسنامه تعاونی‎های مسکن آیین‎نامه اجرایی قانون محسوب نمی‎شود تا محتاج تصویب هیأت وزیران باشد، بلکه از مقررات الحاقی به اساسنامه تعاونی است که صرفاً پس از تصویب در مجمع عمومی هر تعاونی قابلیت اجرایی می‎باید. بدیهی است وفق بند 2 ماده 66 قانون بخش تعاونی یکی از وظایف وزارت تعاون تهیه اساسنامه‎ها و آیین‎نامه‎های تعاونی است و آیین‎نامه مذکور نیز بر حسب همین وظیفه تدوین و جهت تصویب در مجمع عمومی به شرکت‎های تعاونی مسکن ابلاغ شده است و اصلاحات بعدی آن نیز تابع همین تشریفات است. 4ـ در مورد ایراد مبنی بر تعارض بخشنامه با حقوق مکتسبه افراد، قطع نظر از اینکه تبصره 2 ماده 16 اساسنامه مورد عمل تعاونی موصوف متضمن حق مکتسبه‎ای نیست و تفاوت آن با مفاد تبصره یک اصلاحی ماده 22 آیین‎نامه اجرایی، صرفاً اخذ سند است و تعاونی در هر حال متعهد به انتقال رسمی ملک به اعضاء ذینفع است، معهذا تعاونی‎ها در اعمال بخشنامه معترض‎عنه و اعمال اصلاحات در آیین‎نامه مصوب خود مختار هستند. 5 ـ در خصوص ایراد دائر بر اینکه اجرای بخشنامه موجب لغو عضویت اعضاء دفعتاً می‎گردد، باید گفت در صورت صحت این ایراد تبصره یک ماده 23 آیین‎نامه اجرایی فعلی نیز متضمن آن است، زیرا وفق این تبصره همچنین تبصره 2 ماده 16 اساسنامه مورد عمل تعاونی، عضویت اعضاء با اخذ سند لغو می‎گردد. اما آنچه شاکی مورد توجه قرار نداده است، اینکه تحویل واحد مسکونی یا انتقال رسمی ملک هر دو بـه صورت بطئی و به مرور زمان صورت می‎گیرد. بنابراین تعاونی طبق روال عادی و پایان ماموریت خود و با تصمیم مجمع عمومی فوق‎العاده متشکل از اعضای موجود منحل گردیده و ماده 54 قانون نیز اجراء می‎شود. علیهذا با عنایت به مراتب فوق‎الذکر و تاکید بر این نکته که اصل آیین‎نامه اجرایی و به تبع آن بخشنامه معترض‎عنه صرفاً پس از طرح در مجمع عمومی تعاونی و تصویب اعضاء نفوذ و اعتبار حقوق یافته و قابل اجراء خواهد بود و هیچ حکم الزام آوری در آن وضع نگردیده است، لذا صدور حکم شایسته مبنی بر رد دعوی مطروحه مورد استدعا است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان  علی‎البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رأی می‎نماید. رأی هیأت عمومی        در ماده 54 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 1370 موارد انحلال شرکتهای تعاونی تبیین و احصاء شده است. نظر به اینکه انحلال شرکتهای تعاونی مستلزم انجام تشریفات و تحقق و اجتماع شرایط خاص می‎باشد، بنابراین بخشنامه شماره 25889/1 مورخ 30/4/1387 که با وضع قاعده آمره موارد لغو عضویت اعضاء شرکت تعاونی را اعلام داشته مغایر حکم مقنن است و مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‎گردد.