رأی شماره ۵۵۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص ابطال مصوبه چهل و پنجمین جلسه مو�

       تاریخ دادنامه: 19/8/1387             شماره دادنامه: 556               کلاسه پرونده: 87/36       مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.       شاکی: خانم مهربانو عاملی.       موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه چهل و پنجمین جلسه مورخ12/11/1382 شورای اسلامی شهرتهران.       مقدمه: وکیل شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، 1ـ شورای شهر تهران به موجب مصوبه چهل و پنجمین جلسه خود مقرر می‎دارد « به منظور جلوگیری از عدم استفاده و یا استفاده نابجا از امکانات و زیر ساختهای شهری و همچنین افزایش ضریب بهره‎وری از سطوح قابل استفاده در شهر، به شهرداران تهران اجازه داده می‎شود با رعایت مقررات به شرح بندهای ذیل نسبت به اخذ عوارض سالیانه از اراضی و املاک بلااستفاده خالی یا متروکه به مأخذ 20% قیمت منطقه‎ای موضوع دفترچه بهای معاملات املاک اقدام نمایند» مصوبه مذکور به دلایل ذیل برخلاف قانون بوده و تقاضای ابطال آن مورد استدعا است. 1ـ بر مبنای اصول و قواعد مسلم فقهی از جمله اصل تسلیط، مالکیت هر شخص نسبت به اصول و دارائی و مایملک خود حق هرگونه انتفاع و بهره‎برداری را داشته و می‎تواند اقدام به اعمال تصرفات مالکانه و مشروع در ملک خود نماید. بر همین اساس در برخی موارد ممکن است مالک بنا به دلایلی که بعضاً خارج از حیطه اختیار و اراده او می‎باشد، نتواند از ملک خود انتفاع و بهره‎برداری نماید. بنابراین صرف عدم استفاده و یا خالی بودن ملک نمی‎تواند به عنوان مجوزی برای شهرداری در زمینه مطالبه عوارض، تحت عنوان عوارض بلا استفاده ماندن ملک محسوب شود. اصولاً اشخاص در زمینه نحوه انتفاع و بهره‎برداری از ملک خود کاملاً مخیر و آزاد هستند، مگر اینکه قانونگذار ضوابط و مقررات خاصی را در این زمینه نموده باشد. بنابراین وضع عوارض فوق کاملاً مغایر با اصل تسلیط و مالکیت بوده و بر خلاف تصرفات مالکانه و مشروع اشخاص می‎باشد. 2ـ ماده 77 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران  مصوب 1375 مقرر می‎دارد، « شورای اسلامی شهر و دهستان می‎توانند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تامین بخشی از هزینه‎های خدماتی و عمرانی موردنیاز شهر و روستا طبق آیین‎نامه مصوب هیأت وزیران اقدام نماید.» قانونگذار وصول عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی را مطابق آیین‎نامه مصوب هیأت وزیران مجاز دانسته است. ماده 14 آیین‎نامه اجرائی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر، مواردی را که به موجب آن شورای اسلامی می‎تواند اقدام به وضع عوارض نماید طی 14 بند احصاء نموده است و مصوبه شورای اسلامی شهر تهران با هیچ یک از شقوق و بندهای 14 گانه مصوبه هیأت وزیران مطابقت نداشته و خـارج از مقررات آیین‎نامه اجرائی می‎باشد. 3ـ به صراحت ماده 15 آیین‎نامه هیأت وزیران نحوه و میزان و نیز افزایش عوارض وصولی می‎بایست مطابق مندرجات ماده 15 آیین‎نامه و تبصره ذیل آن باشد. تبصره ذیل ماده 15 آیین‎نامه مقرر می‎دارد، مجموع عوارض وصولی در هر محل با رعایت ماده 3 این آیین‎نامه نباید در مورد درآمدها بیش از حداکثر 2درصد درآمد سالیانه در مورد فروش کالاها یا خدمات بیش از حداکثر 2درصد قیمت عمده فروش و در مورد دارایی و ثروت بیش از حداکثر نیم درصد ارزش معاملاتی آن با احتساب میزان عوارض قابل وصول موجود باشد. در حالی که مطابق مصوبه شماره 45 مورخ 12/11/1382 شورای اسلامی تهران عوارض سالیانه اراضی و املاک بلا استفاده خالی یا متروکه به ماخذ 20درصد قیمت منطقه‎ای موضوع دفترچه بهای معاملات املاک اعلام شده است. لذا از آنجا که وضع عوارض مورد بحث بر خلاف اصل مالکیت و تصرفات مالکانه و مشروع اشخاص در اموال و دارائی خود می‎باشد متقاضی ابطال مصوبه فوق‎الذکر می‎باشم. رئیس شورای اسلامی شهر تهران در پاسخ به شکایت مذکور به شماره 2352/160 مورخ 7/7/1387 اعلام داشته‎اند، در خصوص استناد به اصل تسلیط که در ماده 30 قانون مدنی متجلی شده است، مقرر می‎دارد، « هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه‌گونه تصرف و انتفاع دارد مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد.» قانونگذار دایره شمول عموم صدر آن را تخصیص‌ زده ‌است. بنابراین حق هرگونه « انتفاع و بهره‎برداری» که به عنوان حقوق مالکانه در دادخواست تقدیمی به آن استناد شده است، توسط قوانین و مقررات جاری محدود گردیده است، لذا مصوبه مورد اعتراض شورای اسلامی شهر تهران بر مبنای اختیارات قانونی در چارچوب قوانین و مقررات جاری تصویب شده و یکی از مصادیق استثنائات قانونی است که در ذیل ماده 30 قانون مدنی آمده و دایره شمول آن را محدود نموده است. 2ـ ماده 14 آیین‎نامه اجرائی مذکور به بیان سیاستهای عمومی دولت پرداخته و شوراها را موظف نموده تـا این سیاستها را مراعات نمایند و مصوبه‎ای بـر خلاف این سیاستها  وضع ننمایند، لکن ایشان پنداشته‎اند که عوارض مصوب می‎بایست مصداق یکی از شقوق ماده 14 مرقوم باشد. 3ـ وکیل شاکی به ماده 15 آیین‎نامه اجرائی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر، بخش و شهرک هیأت وزیران استناد نموده‎اند، و وضع عوارض یاد شده را قانونی دانسته و صرفا نسبت به میزان افزایش آن معترض می‎باشند. 4ـ وکیل شاکی مصوبه مورد بحث را مغایر با مندرجات ماده 77 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اعلام نموده‎اند، لکن برای این ادعا هیچ گونه استدلالی ارائه ننموده‎اند، لذا به دلیل عدم ارائه هرگونه دلیل برای اثبات ادعای مذکور اظهارات وی فاقد وجاهت قانونی است. هیأت عمومی دیوان در تاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علی‎البدل در تاریخ فوق تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می‎نماید.        رأی هیأت عمومی         به صراحت بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب 1375 اختیار شوراهای اسلامی شهر و روستا در وضع و برقراری عوارض مقید و مشروط به رعایت سیاستهای کلی دولت و ضوابط و شرایط مندرج در مادتین 14 و 15 آیین‎نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب 1378 هیأت وزیران به ویژه عدم تجاوز میزان عوارض از حداکثر مقرر در  تبصره ماده 15 آیین‎نامه مزبور به میزان نیم درصد ارزش معاملاتی دارایی و ثروت اشخاص است. نظر به مراتب فوق‎الذکر و اعتبار اصل تسلیط و عدم جواز مطالبه عوارض به ادعای عدم اعمال حقوق مالکانه در اراضی اشخاص، مصوبه چهل و پنجمین جلسه مورخ 12/11/1382 شورای اسلامی شهر تهران مبنی بر تعیین عوارض سالیانه اراضی و املاک بلا استفاده و خالی و متروکه به ماخذ 20 درصد قیمت منطقه‎ای موضوع دفترچه بهاء معاملات املاک خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا در وضع عوارض تشخیص داده می‎شود و مصوبه معترض‎عنه مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 43 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‎گردد. معاون اول رئیس جمهور ـ پرویز داودی