رأی شماره ۱۶۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره ۲/۴۳۸/۳/۹۰ ـ ۱

شماره هـ/۹۱/۱۰۷۰                                                                       ۲۶/۳/۱۳۹۲ تاریخ دادنامه: ۶/۳/۱۳۹۲       شماره دادنامه: ۱۶۰         کلاسه پرونده: ۹۱/۱۰۷۰ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: شرکت تأمین و تصفیه آب و فاضلاب تهران موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۲/۴۳۸/۳/۹۰ـ ۱۱/۱۱/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر تهران گردش‌کار: شرکت تأمین و تصفیه آب و فاضلاب تهران به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه شماره ۲/۴۳۸/۳/۹۰ـ ۱۱/۱۱/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر تهران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که: «احتراماً، به جهات مشروح آتی‌الذکر استدعای ابطال مصوبه شماره ۲/۴۳۸/۳/۹۰ـ ۱۱/۱۱/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر تهران را دارد ماده ۴ قانون مدنی مصرح است به این که اثر قانون نسبت به آینده و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد و قسمت اخیر تبصره ماده واحده قانون انجام لوله‌کشی آب و فاضلاب شهر تهران مصوب ۷/۳/۱۳۳۰ مقرر می‌دارد: «... تعیین آنچه زمین برای مسیر لوله‌کشی آب و حریم آن مطابق تشخیص فنی به تصدیق هیأت سابق‌الذکر لازم است مجاناً و بلاعوض برای اداره لوله‌کشی و فاضلاب تهران مورد حقوق ارتفاقی قرار خواهد گرفت بر این اساس اولاً: مصوبه شورای اسلامی شهر تهران نمی‌تواند برخلاف نص صریح قانون باشد بنابراین درخواست شهرداری تهران دایر بر وصول و دریافت حق‌الارض از شرکت تأمین و تصفیه آب و فاضلاب تهران فاقد وجاهت قانونی است زیرا تصرفات شرکت شاکی با مجوز قانون و دارای حقوق مکتسبه حقوق ارتفاقی است. ثانیاً: اصل چهلم قانون اساسی مصرح است به این که: «هیچ کس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد.» این اصل منبعث از حدیث شریف نبوی(ص) است: «لاضرر و لاضرار فی‌الاسلام» بر این اساس دریافت حق‌الارض از شرکت شاکی در نهایت موجب فشار بیشتر بر مصرف‌کنندگان و خصوصاً اکثریت افراد جامعه خواهد شد زیرا هزینه اضافه شده را از خانواده‌ها دریافت می‌کنند که موجب بالا رفتن قیمت این نوع خدمات در جامعه شده و مستقیماً به زیان خانوارها خواهد بود و سبب افزایش قیمت تمام شده می‌شود به‌علاوه تأمین آب سالم و بهداشتی و شرب آن بقاء حیات است، لذا به استناد اصل ۴۰ قانون اساسی ابطال آن مورد تقاضاست.» متن مصوبه شماره ۲/۴۳۸/۳/۹۰ـ ۱۱/۱۱/۱۳۹۰ شورای شهر تهران به قرار زیر است: «ماده واحده: در اجرای تبصره اصلاحی ذیل ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ و الحاقات بعدی آن و با توجه به این که وزیر کشور طی نامه شماره ۳/۲۱۵۲۱۸ـ ۲۷/۱۲/۱۳۸۸ اجرای مصوبه «مجوز اخذ عوارض حق‌الارض در شهر تهران» ابلاغی به شماره ۱۷۶۵۹/۱۳۸۰/۱۶۰ـ ۲۵/۱۱/۱۳۸۸ را تا زمان بررسی مسکوت اعلام کرده‌اند و با توجه به نامه شماره ۳۴/۱۶۱۴۶۸ـ ۲۱/۱۰/۱۳۹۰ جانشین معاون هماهنگی امور عمرانی و مدیرکل امور شوراها و شهرداریهای وزارت کشور جهت بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص مصوبه صدرالذکر و حسب هماهنگیها و توافقات انجام شده مبنی بر اصلاح مصوبه فوق‌الذکر، در اجرای منویات مقام عالی وزارت کشور متن مصوبه «مجوز اخذ عوارض حق‌الارض در شهر تهران» تصویبی در دویست و پنجاه و هفتمین جلسه رسمی ـ علنی ـ عادی شورای اسلامی شهر تهران منعقده به تاریخ ۱۲/۱۱/۱۳۸۸ ابلاغی به شماره ۱۷۶۵۹/۱۳۸۰/۱۶۰ـ ۲۵/۱۱/۱۳۸۸ به شرح ذیل اصلاح، تکمیل و جایگزین آن می‌شود. ماده واحده به اسـتناد تبصره ۱ ذیل مـاده ۵۰ قانون مالیـات بر ارزش افزوده  مصوب ۱۷/۱۲/۱۳۸۷ مجلس شورای اسلامی به شهرداری تهران اجازه داده می‌شود. از ابتدای سال ۱۳۹۱ عوارض حق‌الارض را به صورت سالیانه و بر اساس طول شبکه‌های احداث شده موجود و توسعه آتی و تجهیزات منصوبه (زیرزمینی، سطح زمین و هوایی) از شرکتهای استفاده‌کننده (مخابرات، گاز، آب، فاضلاب، برق) به شرح ذیل اخذ نماید:   الف: فرمول محاسبه شبکه های موجود و احداثی     ۵ Í         L Í M  ـــــــــــــــــ  = T      ۱۰۰   T = عوارض سالانه M = میانگین قیمت یک مترمربع آخرین دفترچه ارزش معاملاتی املاک موضوع ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم که فعلاً مبلغ ۲۵۰.۰۰۰ ریال است. (بدیهی است در صورت تغییر قیمتهای مندرج در دفترچه ارزش معاملاتی در سالهای آتی میانگین مذکور پس از تصویب شورای اسلامی شهر ملاک عمل خواهد بود.) L = طول شبکه موجود ( مقیاس متر) ب: فرمول محاسبه تجهیزات منصوبه T=S×۲P T = عوارض حق الارض سالانه P = قیمت یک مترمربع دفترچه ارزش معاملاتی املاک موضوع ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم S = سطح اشغال تجهیزات موجود و یا احداثی در آتی ( حداقل یک مترمربع) تبصره ۱: به منظور حمایت و تشویق در احداث کانالهای مشترک تأسیسات شهری موضوع قانون اصلاح قانون احداث کانال (تونل) مشترک تأسیسات شهری مصوب ۱۵/۴/۱۳۸۹ مجلس شورای اسلامی در صورتی که هر یک از شرکتهای موضوع ماده واحده تأسیسات خود را از معابر به تونلهای مشترک شهری منتقل نمایند از زمان انتقال، مشمول عوارض این مصوبه نخواهند شد. تبصره۲: شرکت انتقال و توزیع نیروی برق تهران بزرگ به منظور فراهم آوردن زمینه‌های انتقال شبکه‌های هوایی به زیرسطحی از موضوع عوارض این مصوبه به مدت سه سال مستثنی بوده و از ابتدای سال ۱۳۹۴ آن بخش از شبکه‌هایی که به زیر سطح انتقال نیافته اند، مشمول عوارض موضوع این مصوبه خواهند بود. تبصره۳: عوارض موضوع این مصوبه صرفاً شامل اراضی، فضاها، اماکن و معابر عمومی موضوع قسمت دوم ماده ۴۵ آیین‌نامه مالی شهرداریها مصوب سال ۱۳۴۶ مجلس خواهد بود. تبصره ۴: شهرداری تهران موظف است کلیه درآمدهای حاصل از اجرای این ماده واحده را همراه با سایر اعتبارات موضوع قانون احداث کانالهای مشترک تأسیسات شهری مطابق برنامه‌های مصوب سالیانه به منظور احداث کانالهای مشترک تأسیسات شهری هزینه نماید. تبصره ۵: شهرداری تهران موظف است به منظور اطلاع‌رسانی عوارض اجتماعی، زیست‌محیطی و بهداشتی برخی از خدمات شرکتهای بهره‌برداری‌کننده صدرالذکر را بررسی و گزارش لازم را حداکثر ظرف مدت شش ماه از تاریخ ابلاغ این مصوبه به شورای اسلامی شهر تهران ارائه نمایند. » در پاسخ به شکایت شاکی شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره ۲۶۹۴۳/۱۶۰ـ ۲۶/۱۲/۱۳۹۱ توضیح داده است که: «احتراماً، عطف به پرونده کلاسه ۹۱/۱۰۷۰ موضوع مکاتبه مورخ ۲۵/۹/۱۳۹۱ مدیریت دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده به شماره ۲۰۲۵۸/۱۶۰ـ ۶/۱۰/۱۳۹۱ در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست شرکت تأمین و تصفیه آب و فاضلاب تهران به خواسته «ابطال مصوبه شماره ۲/۴۳۸/۳/۹۰ـ ۱۱/۱۱/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر تهران» مراتب ذیل را در رد خواسته یاد شده به استحضار می‌رساند: ۱ـ مستندات قانونی وضع عوارض ۱ـ۱ـ همان‌گونه که مستحضرید، حسب مندرجات بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن، «تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است. ۲ـ۱ـ بر مبنای متن تبصره ۱ ذیل ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷، مفهوم مخالف متن این ماده، وضع عوارض محلی که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است. ۳ـ۱ـ بر مبنای ماده ۵۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده، کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر این قانون لغو شده است. ۴ـ۱ـ با توجه به مراتب معروضه فوق ملاحظه می‌فرمایید، وضع، لغو و تغییر نوع و میزان عوارض محلی که تکلیف آن در قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین نشده، در صلاحیت شورای اسلامی شهر است. ۲ـ ادعای شاکی: ۱ـ۲ـ شاکی در دادخواست خود به قسمت اخیر تبصره ماده واحده قانون انجام لوله‌کشی آب و فاضلاب شهر تهران مصوب ۷/۳/۱۳۳۰ استناد کرده است. بر اساس این متن قانونی، حقوق ارتفاقی زمین مسیر لوله‌کشی «آب و حریم آن» با تشخیص فنی و تصدیق هیأت موضوع تبصره ماده واحده یاد شده مجاناً و بلاعوض در اختیار اداره لوله‌کشی و فاضلاب تهران قرار خواهد گرفت. ۲ـ۲ـ همان‌گونه که ملاحظه می‌فرمایید، آنچه مجاناً در اختیار شرکت تأمین و تصفیه آب و فاضلاب تهران قرار خواهد گرفت، صرفاً «حقوق ارتفاقی» زمینهای مسیر لوله‌کشی است و به هیچ وجه مربوط به «عوارض» نیست. ۳ـ ۲ـ  همان‌گونه که مستحضرید، «حق ارتفاق» ماهیتاً با «عوارض» متفاوت است. موضوع مصوبه مورد اعتراض «عوارض» مربوط به شبکه‌های احداث شده و تجهیزات مصوبه در شهر تهران است و موضوع قانون مورد استناد شاکی «حقوق ارتفاقی» است. ۴ـ۲ـ همان‌گونه که مستحضرید اصل ۴۰ قانون اساسی مربوط با موضوع نیست. ۳ـ قانون تشکیل شرکتهای آب و فاضلاب مصوب ۱۱/۱۰/۱۳۶۹ ماده ۱۰ قانون تشکیل شرکتهای آب و فاضلاب مصوب ۱۱/۱۰/۱۳۶۹ مقرر می ‌ دارد: «ماده ۱۰ـ شرکتهای آب و فاضلاب موضوع این قانون از پرداخت مالیات و هر نوع عوارض از جمله عوارض نوسازی و نظایر آن، حقوق و عوارض گمرکی و سود بازرگانی، حق‌الثبت و تمبر و هزینه دادرسی و هر نوع معافیتی که تاکنون دستگاههای مسؤول آب و فاضلاب از آن بهره‌مند بوده‌اند برای مدت ۱۵ سال از تاریخ تشکیل معاف می‌باشند.» ۱ـ۳ـ متن ماده ۱۰ اخیرالذکر، پس از قانون انجام لوله‌کشی آب و فاضلاب شهر تهران (مصوب ۷/۳/۱۳۳۰) تصویب شده است. در متن این قانون، عنوان «عوارض» به‌طور مستقل از عنوان «حقوق ارتفاقی» آمده است. ۲ـ ۳ـ در متن ماده ۱۰ یاد شده نه تنها معافیت از «عوارض» فقط برای ۱۵ سال در نظر گرفته شده است بلکه، صریحاً در متن این ماده قانونی آمده است که ۱۵ سال مربوط به «هر نوع معافیت» می‌باشد. بنابراین، بهره‌برداری از عوارض و همچنین حقوق ارتفاقی حداکثر تا ۱۵ سال مجانی خواهند بود. ۳ـ۳ـ علاوه بر مراتب معروضه، ماده ۵۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده، کلیه قوانین و مقررات مغایر را لغو کرده است. متن تبصره ۱ ذیل ماده ۵۰ این قانون نیز وضع عوارض را در صلاحیت شورای اسلامی شهر قرار داده است. مصوبه مورد اعتراض نیز مصداق بارز اعمال صلاحیت شورای اسلامی شهر تهران در خصوص وضع عوارض است. با توجه به مراتب معروضه فوق و با عنایت به صلاحیت شورای اسلامی شهر در وضع، تغییر و یا لغو عوارض محلی، رد شکایت  موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست.» همچنین شاکی به موجب لایحه شماره ۱۱۰/۳۳۵۹ـ ۷/۹/۱۳۹۱ توضیح داده است که: «با عنایت به ثبت دادخواست مربوط به ابطال مصوبه شماره ۲/۴۳۸/۳/۹۰ـ ۱۱/۱۱/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر تهران ثبت شده به شماره ۱۸۷۶ـ ۲۹/۸/۱۳۹۱ دفتر اندیکاتور، معروض می‌دارد: این شرکت خواستار ابطال کل مصوبه مارالذکر به جهت غیر قانونی بودن نسبت به‌خـود بـه شـرح دادخواسـت تقدیمی و غیـرشـرعـی بـودن آن اسـت و بـا تـوجه به غیرشرعی بودن آن مغایر با قاعده لاضرر تقاضا دارد در این خصوص با شورای نگهبان نیز مکاتبه شود.» قائم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص ادعای مغایرت مصوبه با شرع، طی نامه شماره ۵۰۰۵۳/۳۰/۹۲ـ ۵/۲/۱۳۹۲ اعلام کرده است که: «موضوع مصوبه شماره ۹۰/۳/۴۳۸/۲ـ ۱۱/۱۱/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر تهران، در جلسه مورخ ۴/۲/۱۳۹۲ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و خلاف موازین شرع شناخته نشد.»                          هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به‌صدور رأی مبادرت می ‎ کند.   رأی هیأت عمومی الف: با توجه به نامه شماره ۵۰۰۵۳/۳۰/۹۲ـ ۵/۲/۱۳۹۲ قائم مقام دبیر شورای نگهبان مبنی بر این که مصوبه شماره ۹۰/۳/۴۳۸/۲ـ ۱۱/۱۱/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر تهران توسط فقهای شورای نگهبان خلاف موازین شرع شناخته نشده است از این حیث موجبی برای ابطال مصوبه وجود ندارد. ب: با توجه به این که مطابق ماده ۱۸ قانون سازمان برق ایران مصوب سال ۱۳۴۶، عبور کانال خطوط برق در معابر عمومی شهرها و حریم اماکن و دیوارهای مستغلات و اماکن خصوصی مشرف به معابر عمومی به صورت مجانی است و از طرفی مطابق ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در قانون مزبور تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است، توسط شوراهای اسلامی شهرها ممنوع است و در بند الف ماده ۳۸ قانون اخیرالذکر نرخ عوارض شهرداریها و دهیاریها در رابطه با کالا و خدمات مشمول این قانون علاوه بر نرخ مالیات موضوع ماده ۱۶ قانون، یک و نیم درصد تعیین شده است و تدارک و تأمین آب، برق، گاز، تلفن و خطوط فاضلاب از ناحیه ادارات ذی‌ربط از مصادیق ارائه خدمات است، بنابراین وضع عوارض مجدد در این گونه موارد وجاهت قانونی ندارد و با عنایت به این که طرح دریافت حق‌الارض از شرکتهای خدماتی ـ تأسیساتی توسط عده‌ای از نمایندگان مجلس شورای اسلامی مطرح و به تصویب نرسیده است، دلالت بر عدم وجود نص قانونی در این زمینه دارد و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، در رأی شماره ۸۶ الی ۶۶ ـ ۲/۲/۱۳۹۲ مصوبات شوراهای اسلامی تعدادی از شهرهای کشور در وضع عوارض حق‌الارض را ابطال کرده است، بنابراین مصوبه مورد اعتراض در تعیین و برقراری عوارض حق‌الارض خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران است و به استناد بند ۱ ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.    رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری