شماره هـ/۹۰/۱۰۳ ۱۵/۲/۱۳۹۲ تاریخ دادنامه: ۲۶/۱/۱۳۹۲ شماره دادنامه: ۳۹ کلاسه پرونده: ۹۰/۱۰۳ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای ایاز احمدی با وکالت آقای ایوب بهادر موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۱ و ۲ ماده ۱۸ مصوبه تعیین عوارض محلی سال ۱۳۸۹ شورای اسلامی شهر اردبیل گردش کار: وکیل شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای ۱ و ۲ ماده ۱۸ عوارض ابقای تقسیم زمینهای داخل محدوده بدون تفکیک قانونی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته خویش اعلام داشته است: «احتراماً، با تقدیم دادخواست و ضمایم پیوست آن به وکالت از موکل معروض می‌دارد: موکل بنده به دلالت مندرجات فتوکپی مصدق سند عادی مالک ششدانگ ملک به مساحت ۶۹۱ مترمربع جزء از پلاک ثبتی شماره ۱۲۷ اصلی واقع در بخش سه اردبیل بوده که در سال ۱۳۶۹ مبادرت به احداث بنا به مساحت ۲۰/۴۶ مترمربع به صورت کارگاه کرده که در سال ۱۳۸۴ ملک مزبور داخل در محدوده شهر گردیده که پس از ورود به محدوده شهر ملک موکل به جهت تخلف ساختمانی به کمیسیون ماده صد شهرداری دلالت و کمیسیون مزبور پس از بررسی و اخذ نظر مأمورین فنی حکم بر ابقاء و پرداخت جریمه صادر کرده است و شهرداری اردبیل علاوه بر جریمه و عوارض متعلقی که پس از جریمه اخذ می‌نماید مبلغ ۷۸۷۷۴۰۰۰ ریال به عنوان عوارض ابقای تقسیم زمینهای داخل محدوده و بدون تفکیک قانونی مستنداً به ماده ۱۸ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۸۹ را مطالبه می‌نماید که مصوبه مزبور مغایر با اصل ۴۷ قانون اساسی و برخلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع اشخاص است که این امر تهدید دایره اعمال حقوق مالکانه اشخاص و کاهش قلمرو آن بدون تمسک به حکم قانونگذار بوده و وجه دریافتی فاقد وجاهت قانونی و خلاف قانون و خارج از حدود صلاحیت شورای شهر و شهرداری است. شهرداری در اجرای ماده ۱۵۴ اصلاحیه ثبت فقط نقشه‌های تفکیکی ارسالی از سوی دادگاه یا ادارات را پس از تطبیق با ضوابط شهرسازی اظهارنظر می‌نماید و اداره ثبت و دادگاه نیز مکلف است که طبق نقشه تفکیکی که به تأیید شهرداری رسیده باشد اقدام به تفکیک نماید که در مانحن‌فیه چون مستند به حکم تبصره ذیل ماده ۳ تفکیک اراضی و املاک موضوع قانون اصلاحیه ثبت مصوب سال ۱۳۷۰ که رأساً به وسیله واحدهای ثبتی انجام می‌گیرد از شمول حکم ماده ۱۵۴ اصلاح مستثنی شده لذا به نظر مقنن رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی در این املاک که به استناد ماده ۱۴۷ قانون ثبت سند صادر می‌شود مشروط نیست علی‌هذا با عنایت به این که موکل این جانب به صورت مشاعی و با سند عادی به شهرداری مراجعه کرده و تقاضای تفکیک و افراز را نکرده که متأسفانه شهرداری بدون در نظر گرفتن موازین قانونی مستنداً به مصوبه فوق‌الذکر مطالبه وجه برای سند عادی آن هم به عنوان عوارض تفکیک می‌نماید که این امر موجب تضییع حقوق حقه قانونی موکل شده است بالنتیجه با لحاظ کردن این که تفکیک اراضی جزء وظایف اداره ثبت بوده و اخذ وجه قبل از تقاضای افراز و تفکیک برای سند عادی مغایر با قانون بوده که با این اوصاف از مقام محترم تقاضای ابطال بند ۱ و ۲ از ماده ۱۸ عوارض ابقاء و تقسیم زمینهای داخل محدوده بدون تفکیک قانونی را از محضر مبارک دیوان عدالت اداری مورد استدعاست.» متعاقباً وکیل شاکی در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از سوی اداره کل هیأت‌عمومی در اجرای ماده ۳۸ قانون دیوان عدالت اداری برای وی ارسال شده بود، به موجب لایحه‌ای که به شماره ۵۸۰۰۲۶۶ ـ ۲۵/۳/۱۳۹۰ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده توضیح داده است که: «اولاً: با عنایت به این که در قانون اصلاح مواد ۱، ۲ و ۳ قانون اصلاح و ... مصوب ۲۱/۶/۱۳۷۱ به ویژه قسمت صدر ماده ۱ آن که بر طبق آن ماده ۱۴۷ مورد اصلاح قرار می‌گیرد چنین آمده است. برای تعیین وضعیت ثبتی اعیانی املاکی که اشخاص تا تاریخ ۱/۱/۱۳۷۰ بر روی زمینهای اعیانی احداث کرده‌اند که به واسطه موانع قانونی تنظیم سند رسمی برای آنها میسور نبوده همچنین تعیین وضعیت ثبتی اراضی‌های کشاورزی و نسقهای زراعی و باغات اعم از شهری و غیر شهری و اراضی خارج از محدوده شهر و حریم آن که مورد بهره‌برداری متصرفین بوده و اشخاص تا تاریخ فوق خریداری کرده‌اند و به‌واسطه موانع قانونی تنظیم سند و یا صدور سند مالکیت برای آنها میسور نبوده به شرح ذیل تعیین تکلیف می‌شود که حکم تبصره ذیل ماده ۳۰ قانون اصلاحی مشعر می‌دارد. در هر مورد که در اجرای موارد مذکور در این قانون نیاز به تفکیک و یا افراز ملک باشد واحدهای ثبتی با توجه به وضع موجود رأساً اقدام خواهند کرد و مورد شمول مقررات ماده ۴ قانون اصلاح و حذف موادی از قانون ثبت اسناد و املاک سال ۱۳۱۰ و اصلاحات بعدی آن نخواهد بود بدین ترتیب چنین مستفاد می‌شود که قانونگذار خواسته با نگرشی استثنایی به وضعیت اعیانی و اراضی مذکور که مغایر با قوانین و مقررات موجود است و همچنین مغایر صدور سند مالکیت را برای آنها با موانع قانونی روبه رو ساخته و این‌گونه موارد را از بین ببرد و با توجه به این که در مقدمه و حکم تبصره ذیل ماده ۳ طی آن در مواردی که واحدهای ثبتی در دیدگاه قانون اصلاحی ثبت مصوب سال ۱۳۷۰ اقدام به‌تفکیک می‌کند از شمول مقررات ماده ۱۵۴ اصلاحی موضوع ماده ۴ قانون اصلاح و حذف موادی از قانون ثبت اسناد و املاک مصوب سال ۱۳۱۰ و اصلاحات بعدی آن مصوب ۳۱/۴/۱۳۶۵ مستثنی شده است و نیز حکم ماده ۱۵۴ اصلاحی قانون ثبت مقرر می‌دارد اداره ثبت اسناد در هر مورد که در اجرای قانون اصلاح ثبت نیاز به تفکیک و افراز باشد واحدهای ثبتی بدون استعلام از شهرداری رأساً اقدام می‌کند و شهرداری در اجرای ماده ۱۵۴ اصلاحی ثبت نقشه‌های تفکیکی ارسالی از سوی دادگاه و یا ادارات ثبت با ضوابط طرح جامع هادی و تفصیلی و دیگر ضوابط مربوط به شهرسازی تطبیق و اظهارنظر می‌کند و ادارات ثبت و دادگاهها مکلفند طبق نقشه تفکیکی که به تأیید شهرداری رسیده اقدام به تفکیک کنند که در مانحن‌فیه چون مستند به حکم تبصره ذیل ماده ۲ تفکیک اراضی و املاک از شمول حکم ماده ۱۵۴ اصلاحی مستثنی شده و چون به نظر قانونگذار رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی و سایر موارد در خصوص املاکی که احداث بنا شده و حتی صدور سند مالکیت در هنگام اصدار سند شرط نشده و چون رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی مشروط نشده است لذا شهرداری به استناد بند ۱ و ۲ از ماده ۱۸ مستحق دریافت هزینه تفکیک از شهروندان که هیچ‌گونه خدماتی در خصوص تفکیک ارائه نمی‌نماید نمی‌باشد و مصوبه مزبور نقض غرض قانونگذار است و حاکمیت قانون شهرداری در این موارد زمانی مشهود می‌شود که متقاضی جهت توسعه و یا تجدید بنا شهرداری مراجعه نماید و شهرداری در این صورت مبادرت به اخذ عوارض خود در قبال خدماتی که انجام می‌دهد می‌تواند دریافت نماید ولی قبل از ارائه خدمات و به ملکی که تفکیک نشده اخذ وجه، استناد قانونی نداشته است بلکه این مصوبه تهدید دایره اعمال حقوق مالکانه اشخاص و کاهش قلمرو آن بدون تمسک به حکم قانونگذار بوده و جواز قانونی نداشته و به عنوان عوارض ثانوی و مغایر با ضوابط قوانین ثبتی بوده و اخذ کـردن وجـه غیـر از آن چه در قـانون تصریح شـده وجاهـت قـانونی نداشته است و ندارد. فلذا با توجه به مراتب معنونه و با عنایت به این که در احکام مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون اصلاحی قانون ثبت تکلیفی که استعلام از شهرداری و یا پرداخت وجه به شهرداری باشد ملاحظه نمی‌شود چون کلیه اقدامات تفکیک و ثبت منصرف از قوانین و مقررات شهرداری صورت می‌گرفت علی‌هذا مصوبه شورای شهر مغایر با اصل ۴۷ قانون اساسی و بر خلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع اشخاص است و برخلاف مواد ۲۲ و ۷۰ قانون ثبت و ماده‌های ۳۰،۳۱، ۲۵، ۳۸، ۱۴۳، ۱۴۴، ۲۰۹ و ۲۲ قانون مدنی و مغایر با اصول ۴، ۲۲، ۳۱، ۴۶و ۴۷ و همچنین بند ۱۲ اصول سوم قانون اساسی است.» متن مصوبه مورد اعتراض شاکی به قرار زیر است: ماده ۱۸: عوارض ابقای تقسیم زمینهای داخل محدوده و بدون تفکیک قانونی تقسیم باغات و مزارع و کاربریهای عمومی بدون طی مراحل قانونی چه با سند یا بی‌سند در صورت ابقای اعیانیها از طریق آراء ماده ۱۰۰ به شرح ذیل می‌باشد: «۱ـ چنانچه برای عملکردهای مسکونی و محله‌ای مورد بهره‌برداری قرار گیرد در صورت داشتن حد نصاب تفکیکی عوارض تفکیک به صورت P ۵/۱ برای هر مترمربع محاسبه و اخذ خواهد شد در صورت کمتر از حد نصاب عوارض کسری متراژ نیز اخذ خواهد شد. ۲ـ چنانچه ملکی برای استفاده تجاری و خدماتی و عملکرد ناحیه‌ای و شهری یا هر واحدی که با قانون تجارت اداره می‌شود، عوارض تفکیک برای هر مترمربع P ۳ وصول خواهد شد.» رئیس شورای اسلامی شهر اردبیل در پاسخ به شکایت شاکی به موجب لایحه شماره ۱۰۶۰۸ـ۱۴/۴/۱۳۹۰ توضیح داده است که: «۱ـ همان‌گونه که مستحضرید به موجب ماده صد قانون شهرداریها مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نماید شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی احداثیهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری نماید لذا در محدوده ملک قولنامه‌ای، شاکی بدون پروانه ساخت اخذ مجوز در سال ۱۳۶۵ اقدام به احداث طبقه اول تجاری به مساحت ۹۰/۹۲ مترمربع و بالکن تجاری به مقدار ۵۰/۴۰ مترمربع کرده که جـریان امر به کمیسیون ماده صد ارجاع و مبلغ ۰۰۰/۵۷۴/۵ ریال جریمه نقدی نسبت به سال احداث در حق متخلف صادر کرده است و هزینه عوارضات نیز طبق تعرفه عوارض محلی شوراهای اسلامی شهر نیز اخذ خواهد شد. ۲- به موجب بند ۱۶ ماده ۷۱ و ۷۷ قانون تشکیلات و وظایف انتخابات شوراهای اسلامی وضع هرگونه عوارض در صلاحیت شوراهای اسلامی شهر است بدین توضیح که شوراها اختیار وضع هر گونه عوارض محلی را دارند لذا مصوبه مورد نظر نیز در چهارچوب قانون و در حیطه صلاحیت مصوبه و سپس به تصویب فرمانداری محل نیز رسیده و لازم‌الاجرا شده است. ۳ـ از طرفی طبق بند ۱ ماده ۲۹ آیین نامه مالی شهرداریها که یکی از درآمدهای شهرداری ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستمر) بوده است و براساس ماده ۳۰ همان آیین نامه هر شهرداری دارای تعرفه ای خواهد بود که بر اساس ماده ۱ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض که به شوراهای اسلامی شهر و ... اجازه داده می‌شود که با رعایت ضوابط و ترتیبات، عوارض وضع نمایند. ۴ـ براساس اصلاحیه ماده ۱۲ قسمت (ب) میزان بهاء خدمات احداث ساختمان غیرمسکونی و ماده ۹ بند ۱ به عنوان عوارض پذیره و نیم طبقه تجاری، سه باب پارکینگ طبق ماده ۱۵ بند ۲ جریمه ماده صد طبق رأی کمیسیون ماده صد شهرداری محاسبه شده است علی‌ای‌حال با عنایت به مطالب معروضی رد شکایت مشارالیه مورد تقاضاست.» قائم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع به موجب نامه شماره ۴۴۳۹۷/۳۰/۹۰ ـ ۱۲/۸/۱۳۹۰ اعلام کرده است که: «موضوع بندهای ۱ و ۲ ماده ۱۸ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۸۹ مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل، در جلسه مورخ ۱۱/۸/۱۳۹۰ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و خلاف موازین شرع شناخته نشد.» هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به‌صدور رأی مبادرت می کند. رأی هیأت عمومی نظر به این که برابر تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۹۰، شهرداری می‌تواند در اراضی با بیش از ۵۰۰ مترمربع که دارای سند ششدانگ است مطابق با طرح جامع و تفصیلی و با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک تا ۲۵ درصد از باقی مانده اراضی را دریافت کند، بنابراین اطلاق مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل مبنی بر دریافت عوارض ناشی از تفکیک از این حیث که شامل اراضی کمتر از ۵۰۰ مترمربع می‌شود، مغایر حکم فعلی مقنن است و مستنداً به بند ۱ ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری