شماره هـ/۸۸/۹۲۸ ۷/۱۲/۱۳۹۱ تاریخ دادنامه: ۲/۱۱/۱۳۹۱ شماره دادنامه: ۷۹۹ کلاسه پرونده: ۸۸/۹۲۸ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی‌دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۷ مصوبه تعیین وصول عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت مصوب سال ۱۳۸۷ شورای اسلامی‌شهر رشت گردش کار: قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور، به موجب شکایت نامه شماره ۸۷۹۳۷/۸۸/۳۰۲ـ ۱۰/۱۱/۱۳۸۸، ابطال ماده ۷ مصوبه تعیین وصول عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت مصوب سال ۱۳۸۷ شورای اسلامی‌شهر رشت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: « احتراماً، به استحضار می‌رساند، شورای اسلامی‌شهر رشت طی مصوبه‌ای تحت عنوان تعیین و وصول عوارض، مبادرت به وضع عوارض برای نقل و انتقال املاک کرده است. مطابق ماده ۷ مصوبه مذکور «عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات غیرتجاری، تجاری و سرقفلی اماکن واقع در محدوده قانونی و حریم شهر به شرح زیر تعیین شده است: ۱ـ مسکونی معادل ۲% ارزش منطقه‌ای دارایی ۲ـ تجاری و سرقفلی معادل ۳% ارزش سرقفلی به قیمت اعلام شده دارایی همچنین در تبصره ماده فوق تصریح شده است، در صورت عدم تعیین ارزش ملک توسط دارایی، وصول عوارض مزبور برابر ارزیابی کمیسیون ارزیابی شهرداری و یا کارشناس رسمی‌دادگستری خواهد بود». این در حالی است که: ۱ـ مطابق بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی‌کشور مصوب ۱۳۷۵: « تصویب لـوایح، برقراری یـا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نـوع و میزان آن (می‌باید) بـا در نظر گرفتن سیاست عمومی‌دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود» صورت پذیرد. ۲ـ به موجب ماده ۵ قانون تجمیع عوارض « برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و.. همچنین برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات، ... توسط شوراهای اسلامی‌و سایر مراجع ممنوع می‌باشد». از این‌رو مطابق این ماده شوراهای اسلامی‌و سایر مراجع اجازه ندارند نسبت به مواردی که برای آنها پیش بینی اخذ مالیات شده است، اقدام به وضع عوارض نمایند. ۳ـ ماده ۵۲ قانون مالیاتهای مستقیم مصوب ۱۳۶۶ (که تحت عنوان مالیات بر درآمد املاک آمده است)، اعلام می‌دارد: « درآمد شخص حقیقی یا حقوقی ناشی از واگذاری حقوق خود نسبت به املاک واقع در ایران پس از کسر معافیتهای مقرر در این قانون مشمول مالیات بر درآمد املاک می‌باشد». به علاوه ماده ۵۹ قانون مذکور (اصلاحی ۱۳۸۰) بیان می‌نماید، « نقل و انتقال قطعی املاک به مأخذ ارزش معاملاتی و به نرخ پنج درصد (۵%) و همچنین انتقال حق واگذاری محل به مأخذ وجوه دریافتی مالک یا صاحب حق و به نرخ دو درصد (۲%) در تاریخ انتقال از طرف مالکان عین یا صاحبان حق، مشمول مالیات می‌باشد...» و تبصره ۲ اخیرالذکر حق واگذاری محل از نظر آن قانون را حق کسب یا پیـشه یا حق تصـرف محل با حقوق ناشی از موقعیت تجاری محل دانسته است. بنا به مراتب و نظر به این که ماده ۷ مصوبه شورای اسلامی‌شهر رشت با قانون تجمیع عوارض و مواد ذکر شده از قانون مالیاتهای مستقیم مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی‌مذکور بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات غیر تجاری، تجاری و سرقفلی خارج از حدود اختیارات آن شورا تشخیص می‌شود، لذا موضوع در اجرای تبصره ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور اعلام ، خواهشمند است دستور فرمایند نسبت به طرح موضوع در هیأت عمومی‌دیوان (خارج از نوبت) اقدام و از تصمیمات متخذه این سازمان را مطلع نمایند.» متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است: «ماده ۷ـ عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی: عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات غیر تجاری، تجاری و سرقفلی اماکن واقع در محدوده قانونی و حریم شهر به شرح زیر تعیین می‌شود: ردیف شرح عوارض انجام معامله ۱ مسکونی ۲% ارزش منطقه ای دارایی ۲ تجاری و سرقفلی ۳% ارزش سرقفلی به قیمت اعلام شده دارایی تبصره: در صورت عدم تعیین ارزش ملک توسط دارایی، وصول عوارض مزبور برابر ارزیابـی کمیسیون ارزیـابی شـهرداری و یـا کارشـناسی رسمی دادگـستری خواهد بود.» در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی‌شهر رشت به موجب لایحه شماره ۱۷/۸۹/ش ـ ۹/۱/۱۳۸۹ توضیح داده است که: « احتراماً، عطف به درخواست سازمان بازرسی کل کشور در خصوص مصوبه شورای اسلامی‌شهر رشت که طی نامه شماره هـ/۸۸/۹۲۸ـ ۴/۱۲/۱۳۸۸ به این شورا ابلاغ شده است به استحضار می‌رساند: به استناد تبصره ۱ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی‌ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی (قانون موسوم به تجمیع عوارض) مصوب ۲۲ دی ماه ۱۳۸۱ و ماده ۱۶ آیین‌نامه اجرایی آن و همچنین بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی‌کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ و بند ۲۶ ماده ۵۵ و ماده ۷۴ قانون شهرداریها مصوب ۱۸ تیر ماه ۱۳۳۴ قانونگذار به شوراهای اسلامی‌شهرها اختیار وضع و تصویب عوارض را تحت عنوان عوارض محلی داده است، با این توضیح که به موجب قوانین استنادی فوق‌الذکر شهرداریها می‌توانند پس از طی تشریفات خاص مقرر در قانون علاوه بر عوارض مصرح در قانون موسوم به تجمیع عوارض که عوارض ملی بوده است عوارضی را تحت عنوان عوارض محلی با لحاظ کردن جمیع جهات و شرایط خاص موجود در هر شهر توجهاً به خدماتی که شهرداری ارائه می‌دهد جهت تصویب به شورای اسلامی‌شهر پیشنهاد نماید به همین منظور عوارض مورد ادعای سازمان بازرسی کشور توسط شهرداری رشت در تعرفه عوارض شهرداری پیش‌بینی و جهت تصویب به این شورا پیشنهاد شده که موضوع پس از انجام کار کارشناسی بویژه بررسی آن در کمیسیونهای مربوطه دقیقاً مورد بررسی قرار گرفته است و چون دلیلی برای مخالفت با آن وجود نداشت پیشنهاد شهرداری در خصوص وضع این عوارض تحت عنوان عوارض محلی منطبق با قانون تشخیص داده شده است و در فرجه مقرر در قانون مورد تصویب و اعلان عمومی قرار گرفت. طبق اصل ۱۷۴ قانون اساسی قوه قضاییه حق نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری را با تشکیل سازمانی به نام «سازمان بازرسی کل کشور» اعمال می‌کند متأسفانه سازمان بازرسی کشور برخلاف انتظار اقدام به نگارش و تنظیم گزارش مذکور کرده است زیرا اشراف به قوانین و مقررات موضوعه مرتبط با وضع عوارض و حدود اختیارات شوراهای اسلامی‌شهر قبل از تنظیم این گونه گزارشات از بدیهیات و امور مسلم قضیه است لیکن با مطالعه گزارش سازمان موصوف این انتظار قانونی برآورده نشده است که این خود جای بسی تعجب و شگفتی است در جهت اثبات این ادعا نظر قضات دیوان عدالت اداری بویژه ریاست محترم هیأت عمومی‌را به بند ۲ گزارش (نامه) سازمان فوق‌الذکر معطوف می‌نماید، زیرا در بند ۲ گزارش مذکور سازمان موصوف فقط به صدر ماده ۵ قانون تجمیع عوارض استناد کرده‌اند در حالی که اگر اندکی تأمل و حوصله می‌کردند و تبصره ۱ ذیل همان ماده قانونی را مطالعه می‌کردند قطعاً از چنین استدلال و نگارش این گونه گزارشی پرهیز می‌کردند. (تبصره ۱ ماده قانون موسوم به تجمیع عوارض: وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی می‌باید حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلان عمومی‌گردد.) لازم به ذکر است با بررسی سوابق موجود این فرایند در فرجه مقرر در قانون در خصوص عوارض مورد نظر کاملاً بدون هر گونه نواقصی به صورت کاملاً صحیح و قانونی طی شده است. از آن جا که مصوبات این شوراهای اسلامی‌شهر طبق اصل ۱۰۳ قانون اساسی و ماده ۸۰ قانون شوراهای اسلامی‌پس از تصویب لازم الاجرا است و از طرف دیگر اعتراضی نسبت به مصوبه این شورا از طریق مراجع ذی صلاح مقرر در قانون در مهلت تعیین شده در قانون به عمل نیامده است لذا شکایت سازمان بازرسی با کیفیت معنونه بدون لحاظ‌کردن قوانین استنادی بی‌اساس و فاقد وجاهت قانونی است مضافاً این که آنچه از مطالعه بند ۳ درخواست سازمان بازرسی کشور به ذهن متبادر می‌شود و این است که به موجب قانون مالیاتهای مستقیم و اصلاحیه بعدی آن املاک واگذار شده در ایران تنها مشمول مالیات می‌باشند که در پاسخ به این بند این نکته حایز اهمیت است که قانون خاص و مقدم مالیاتهای مستقیم به موجب قانون خاص و مؤخر تجمیع عوارض و تبصره ۱ ماده ۵ آن تخصیص داده شده است و شوراهای اسلامی‌کشور اختیار وضع هر گونه عوارض محلی به شرطی که در زمره عوارض ملی نباشد را دارند و عوارض بر نقل و انتقال املاک به مثابه سایر شهرداریها در تعرفه عوارض و بهای خدمات پیش‌بینی شده است در ضمن سازمان موصوف مالیات و عوارض را به صورت موضوعی واحد تلقی کرده‌اند در حالی که مالیات و عوارض دو مقوله کاملاً متفاوت می‌باشند که شرح و تعریف هر کدام در قانون مشخص شده است. لازم به ذکر است به موجب بند دال دادنامه شماره ۱۴۸۱، ۱۴۸۰، ۱۴۷۹، ۱۴۷۸ و ۱۴۷۷ و دادنامه شماره ۱۱۳ صادر شده از هیأت عمومی‌دیوان عدالت اداری این تعرفه‌ها و عوارض محلی که به استناد همان تبصره ۱ ماده ۵ قانون موسوم به تجمیع عوارض وضع شده است مورد تأیید قرار گرفته که تقاضای توجه و امعان نظر به آراء فوق الذکر مورد استدعاست. فلذا ماده ۷ تعرفه تصویبی این شورا در خصوص عوارض بر واگذاری املاک و مستغلات و ... وفق قوانین و مقررات موضوعه صادر شده و اعتراض آن سازمان فاقد وجاهت قانونی بوده و محمل قانونی ندارد. به همین دلیل تقاضای رد آن مورد استدعاست. ضمناً جهت حفظ حقوق قانونی این شهرداری کارشناسان مطلع این شهرداری آمادگی دارند در صورت موافقت آن دیوان حضوراً جهت ادای توضیحات لازم در آن هیأت عمومی‌حاضر شوند. قبلاً از توجهات قانونی ریاست محترم هیأت عمومی‌دیوان کمال تشکر و امتنان را دارد.» هیأت عمومی‌دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به‌صدور رأی مبادرت می کند. رأی هیأت عمومی نظر به این که در ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۷/۲/۱۳۸۷، برقراری عوارض بر درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات ممنوع اعلام شده است و در قانون مالیاتهای مستقیم از جمله مواد ۵۹ و ۵۲ برای نقل و انتقال قطعی املاک و واگذاری حقوق اشخاص حقیقی و حقوقی بر املاک مالیات تعیین شده است، بنابراین ماده ۷ مصوبه شورای اسلامی‌شهر رشت در تعیین عوارض بر معامله املاک مستغلات، مستحدثات و سرقفلی، مغایر قانون تشخیص و به استناد بند ۱ ماده ۱۹و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال آن صادر می‌شود. هیأت عمومی‌دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ علی مبشری