شماره هـ/۸۷/۹۰۰ ۵/۶/۱۳۹۱ تاریخ دادنامه: ۹/۵/۱۳۹۱ شماره دادنامه: ۲۶۲ کلاسه پرونده: ۸۷/۹۰۰ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : جامعه دندانسازان ایران با وکالت آقای فرامرز ظفری موضوع شکایت و خواسته : ابطال بخشنامه شماره۷۶۰۰۰۵۵۹/۸۱۱ ـ۲۰/۱/۱۳۷۶ مدیرکل شهرسازی و معماری شهرداری تهران گردش کار : به موجب بخشنامه شماره ۷۶۰۰۰۵۵۹/۸۱۱ ـ۲۰/۱/۱۳۷۶ مدیرکل شهرسازی و معماری شهرداری تهران مقرر شده است که: «شهرداران محترم مناطق یک الی بیست سلام علیکم، پیرو بخشنامه شماره ۷۰۰۵۸۰۹/۸۰ ـ۱۱/۴/۱۳۷۴ در مورد مطب پزشکان و حرف وابسته در اماکن مسکونی اعلام می دارد: با توجه به نظریه اداره کل حقوقی که طی نامه شماره ۲۴۶۰۴/۲۱۷ـ ۲۸/۱۲/۱۳۷۵، عنوان ریاست هیأت‌مدیره جامعه دندانسازی ایران، اعلام گردیده است لابراتوارهای دندانسازی از شمول تسهیلات مقرر جهت محل مطب پزشکان و حرف وابسته مستثنی بوده و لزوم دریافت تأییدیه از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی برای برخی مشاغل نیز موجب شمول عنوان پزشکی یا حرفه وابسته آن به شغل مربوطه نمی‌گردد. » جامعه دندانسازان ایران به موجب دادخواستی، ابطال بخشنامه مذکور را خواستار شده‌اند و در تبیین خواسته توضیح داده‌اند که: «اداره کل شـهرسازی و معمـاری شهرداری تـهران طی بخشنامه شماره ۷۶۰۰۰۵۵۹/۸۱۱ ـ ۲۰/۱/۱۳۷۶ بدون کمترین استدلال و استنادی و بر خلاف قوانین و مقررات موجود اقدام به حصر ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب ۲/۱۰/۱۳۶۶ و مستثنی نمودن لابراتوارهای دندانسازی «دارای پروانه تأسیس» از جمله حرف وابسته به مشاغل پزشکی کرده است و آن را جهت اعمال تضییفات به کلیه مناطق بیست گانه شهرداری تهـران ابلاغ کرده است. لـذا با توجه به دلایل ذیل ابطال بخشنامه مذکور مورد استدعاست. الف: لابراتوارهای دندانسازی دارای پروانه تأسیس از وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی به عنوان عضوی از اعضای گروه پروتزهای دندانی هستند که همواره بنا بر درخواست دندانپزشکان (اعضای بخش کلینیکی گروه پروتز دندان) لابراتوار مربوطه به ارائه خدمات تخصصی و ساخت انواع پروتزهای دندانی اقدام می‌نماید. ب: حسب ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب۱۳۶۶ «فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانهای مسکونی و تجاری و ملکی و اجاری بلا مانع است.» حرف وابسته به آمـوزش پزشکی در این ماده به طور مطلق عنوان شده و مقید به حرفه خاصی از امور پزشکی نشده است و کلیه حرف وابسته به امور پزشکی را در بر می‌گیرد. لذا تقیید آن مستلزم ارائه دلیل است. ج: حرف وابسته پزشکی توسط هیچ قانونی احصاء نشده است بلکه در مواد قانونی به طور تمثیلی به بعضی از آنها اشاره شده است و این دلیل نمی‌شود که بعضی از حرف وابسته از جمله این حرفه را مجزا نمایند، صرف نظر از این استدلال، لابراتوارهای دندانسازی نیز در این مثالهای قانونی به عنوان حرفه‌ای از حرف وابسته پزشکی ذکر شده است. ج ـ۱ـ تبصره ۳ ماده ۱ قانون آموزش مداوم جامعه پزشکی کشور تصریحاً ساخت اندام مصنوعی (به طور کل اعم از دندان مصنوعی یا اعضای جانبی) را از جمله حرفه وابسته پزشکی برشمرده است، متن تبصره مذکور به این شرح است: کلیه شاغلان حرفه‌های وابسته پزشکی که به نحوی دارای مؤسسه یا دفتر کار هستند و خدماتی مانند: مامایی، توانبخشی فیزیوتراپی، ساخت اندام مصنوعی، ساخت عینک طبی ارائه می‌نمایند و کلیه مشمولان قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب ۱۳۳۴ موظف به شرکت در دوره‌های خاص آموزش مداوم هستند و صدور، تجدید مجوز یا پروانه کار آنها منوط به ارائه گواهی شرکت در این دوره‌هاست. ج ـ۲ـ بند ۲ ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی قانون آموزش مداوم جامعه پزشکی کشور نیز در ردیف شاغلان حرف وابسته پزشکی، ساخت اندام مصنوعی و دندانسازی تجربی را تصریحاً قید کرده است متن این ماده به این شرح است. شاغلان حرف وابسته پزشکی نظیر (مامایی، فیزیوتراپی، ساخت اندام مصنوعی، ساخت عینک طبی، لیسانسهای داروساز، دندانسازی تجربی، توانبخشی و کلیه مشمولان قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خـوردنی و آشامیدنی مصوب ۱۳۳۴ و اصلاحات بعدی آن نیز موظف به ارائه گواهی شرکت در برنامه‌های آموزش مداوم هستند و پس از آن نیز باید هر ۵ سال یک بار برای تمدید آن، پس از کسب امتیازهای لازم آموزش مداوم اقدام کنند در غیر این صورت پروانه اشتغال آنها از درجه اعتبار ساقط می‌شود. ج ـ۳ـ وفق ماده ۱ قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و ... مصوب ۱۳۳۴ نیز لابراتوارها به طور کل اعم از لابراتوارهای دندانسازی و دیگر لابراتوارهای موجود به عنوان مؤسسه پزشکی عنوان شده است. متن این ماده به این شرح است. ایجاد هر نوع مؤسسه پزشکی نظیر بیمارستان، زایشگاه، تیمارستان، آسایشگاه، آزمایشگاه، پلی کلینیک، مؤسسات فیزیوتراپی و الکتروفیزیوتراپی، هیدروتراپی، لابراتوار، کارخانه داروسازی، داروخانه، درمانگاه، بخش تزریقات و پانسمان، به هر نام و عنوان باید با اجازه وزارت بهداری و اخذ پروانه مخصوص باشد. متصدیان مؤسسات مزبور ملزم به رعایت مقررات مذکور در آیین‌نامه های مربوطه می‌باشند. ج ـ۴ـ حتی ماده۱ آیین‌نامه انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه‌ای شاغلان حرفه‌های پزشکی و وابسته که حرفه‌های وابسته به امور پزشکی را بعضاً بر شمرده است، این حرفه را محصور نکرده است و با به کارگیری از عبارت «... و نیز سایر حرف وابسته به امور پزشکی که فعالیت آنان نیاز به اخذ مجوز از وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی دارد» حرف وابسته را محدود به آنچه برشمرده ننموده بلکه به نوعی اعلام داشته است که حرف وابسته حرفی هستند که فعالیت آنها مستلزم اخذ پروانه از وزارتخانه مذکور است (به مانند لابراتوارهای دندانسازی). ج ـ ۵ ـ آنچه غیرقابل‌انکار است این واقعیت است که عملاً و قانوناً لابراتوارهای دندانسازی تحت نظر وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار دارند و کلیه لابراتوارهای مذکور موظف هستند جهت اشتغال از آن وزارتخانه مجوز اخذ نمایند. طبق قانون باید پروانه خود را با کسب امتیاز، تمدید اعتبار نمایند و مستمراً از آنها توسط بازرسان وزارت یاد شده بازرسی به عمل می‌آید. در این خصوص ماده ۳ قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی مقرر می‌دارد: «هرکس بدون داشتن پروانه رسمی به امور پزشکی داروسازی، آزمایشگاهی فیزیوتراپی و مامایی اشتغال ورزد یا بدون اخذ پروانه از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اقدام به تأسیس یکی از مؤسسات پزشکی مصرح در ماده ۱ نماید یا... بلافاصله محل کار او توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تعطیل و به حبس تعزیری ... محکوم خواهد شد. قسمت اخیر بخشنامه معترض‌عنه نیز کاملاً ابداعی و غیرمستند است و در تعارض کامل با قسمت اخیر ماده ۱ آیین‌نامه انتظامی به شرح فوق می‌باشد. لذا مستنداً به قسمت پ بند ۱ ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری و قسمت اخیر اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی با توجه به اطلاق ماده واحده قانون محل مطب پزشکان ۱۳۶۶ و این که نمی‌توان بدون دلیل بلکه در مخالفت با دلایل متعدد و بسیاری که گوشه‌ای از آن به شرح فوق برشمرده شد حرفه دندانسازی و لابراتوارهای مربوطه را از جمله حرف وابسته به امور پزشکی مستثنی کرد، ابطال بخشنامه مذکور را که به این نحو عمل کرده است خواستاریم.» در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی شهرداری تهران به موجب لایحه شماره ۳۳۷۶/۴/۳۷۷ـ ۲۳/۸/۱۳۸۸ اعلام کرده است که: «دلایل قانونی شهرداری در رد شکایت مطروحه: همان طور که مستحضرید، رعایت کاربریهای اراضی که بخشی از طرحهای جامع و تفصیلی است، برای کلیه اشخاص الزامی می‌باشد. شهرداریها به حکم مقرر در ماده ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مکلف به اجرای ضوابط طرحهای جامع و به تبع آن طرحهای تفصیلی هستند. لذا چنانچه در مواردی بنا به حکم قانونگذار یا بر اساس ضوابط مقرر و دستورالعمل خاص کمیسیون ماده همان طور که قضات محترم هیأت عمومی مستحضر می باشند، قانونگذار حرف وابسته به امور پزشکی که استثنائاً می‌توانند از ساختمانهای مسکونی و تجاری ملکی و اجاری، استفاده نمایند را در ماده ۱ آیین‌نامه رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه‌ای شاغلان حرفه‌های پزشکی و وابسته مصوب ۹/۵/۱۳۷۳ هیأت وزیران، تعریف و احصاء کرده است بدون این که حرف و مشاغل دیگری را صرفاً به لحاظ اخذ مجوز از وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی و یا بازرسی وزارت بهداشت، داخل در محدوده مشاغل مربوط به امور پزشکی نماید. کما این که ایجاد کارخانه داروسازی نیز به اخذ مجوز از وزارت بهداشت و درمان و نیز بازرسی وزارتخانه اخیرالذکر دارد، معهذا به موجب ماده ۱ آیین‌نامه انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه‌ای جزء حرف وابسته به امور پزشکی احصاء نشده است تا به تبع آن استفاده کارخانه داروسازی از املاک دارای کاربری مغایر (مسکونی و ...) مجاز شناخته شود. در خصوص استناد شکات به ماده ۳ قانون الحاق یک تبصره به ماده ۱ و اصلاح ماده ۳ قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و خوردنی و آشامیدنی (مصوب ۱۰/۱۲/۱۳۷۹ مجلس شورای اسلامی) نیز لازم به ذکر است، قانون مذکور جهت افراد فاقد پروانه از وزارت بهداشت و همچنین اشخاص دخیل در امر ساخت و توزیع ملزومات پزشکی غیرقانونی، مجازات تعیین کرده است، لذا، صرف شمول مجازات مقرر در قانون خاص بر اشخاص دخیل در امر ساخت و توزیع غیرقانونی ملزومات پزشکی و ... دلیل و مستند قانونی جهت قرار گرفتن آن شغل در زمره حرف پزشکی نمی‌باشد. همچنان که، تفسیر عبارت «ساخت اندام مصنوعی» مندرج در آیین‌نامه اجرایی قانون آموزش مداوم جامعه پزشکی مصوب ۱۳۷۶ هیأت وزیران و تعمیم آن به لابراتوارهای دندانسازی فاقد وجاهت قانونی است. چه آن که عبارات و متون قانونی باید در معنا و مفهوم صریح و روشن خود به کار برده شوند و قائل شدن معانی و مفاهیم مختلف برای آنها بدون ارائه دلایل و مدارک مستدل صحیح نمی‌باشد، و در موارد ابهام نیز تفسیر عبارات و متون قانونی صرفاً از طریق مراجع ذی صلاح، با رعایت اصل ۷۳ قانون اساسی ممکن خواهد بود. بدیهی است، شهرداری نمی‌تواند با پذیرش تفسیرهای ارائه شده از سوی شکات که صرفاً جهت تأمین منافع مقطعی دندانسازان می‌باشد، موجبات تضییع حقوق سایر شهروندان را فراهم آورد. مقرر گردید وظایف و صلاحیت شاغلان حرفه‌های پزشکی و وابسته به آن بر اساس آیین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط سازمان نظام پزشکی تهیه و به تصویب وزیر بهداشت و درمان و آموزش پزشکی برسد. متعاقباً جامعه دندانسازان طی نامه ثبت شده در دبیرخانه این اداره کل به شماره ۱۸۱۲۹ ـ ۵/۷/۱۳۷۶ اعلام نموده است، «... دلیل عدم اعلام نام لابراتوارهای دندانسازان به شرح ماده ۱ آیین‌نامه اخیرالذکر عدم وجود آیین‌نامه متقن و محکمی بوده است که در رابطه با پزشکان و حرف وابسته به پزشکی در سازمان نظام پزشکی می‌باشد که اخیراً این آیین‌نامه به صورت لایحه به مجلس برده شده و شور اول در کمیسیون بهداری مجلس شورای اسلامی ... تصویب و در دستور کار مجلس قرار گرفت» علی‌ای‌حال، علی رغم مفاد نامه جامعه دندانسازان، متعاقب تصویب قانون چگونگی تعیین وظایف و صلاحیت شاغلان حرفه‌های پزشکی و وابسته به آن، آیین‌نامه‌ای که لابراتوارهای پروتز دندان را جزء حرف وابسته به پزشکی احصاء نماید، به صورت قانونی به تصویب نرسید: متعاقباً با توجه به تقاضای جامعه دندانسازان به موجب نامه شماره ۵۴۴/۱۶ـ۱۱/۱/۱۳۷۷ عنوان ریاست شورای عالی سازمان پزشکی پیشنهاد می‌گردد، رشته پروتز دندان به ماده ۱ آیین‌نامه رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه‌ای شاغلان حرف پزشکی و وابسته، اضافه گردد، و هیأت مدیره جامعه دندانسازان طی نامه ثبت شده در این اداره کل به شماره ۲۴۶۵۴ مورخ ۶/۱۱/۱۳۷۷ تقاضا می‌نماید. « تا زمان تشکیل جلسه شورای عالـی سازمان نظام پزشکی جمهوری اسلامی ایران (تیر ماه ۱۳۷۸) به اعضاء این جامعه فرصت داده شود تا همچنان در واحدهای لابراتوری خود مشغول فعالیت صنفی باشند» لازم به ذکر است جلسه شورای عالی نظام پزشکی در تاریخ ۵/۶/۱۳۷۹ تشکیل و شورای مذکور طی نامه مورخ ۵/۶/۱۳۷۹ عنوان ریاست کل سازمان نظام پزشکی اعلام می‌نماید، «در رابطه با اضافه نمودن رشته پروتز دندان به آیین‌نامه انتظامی تخلفات پزشکی مقرر شد موضوع به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، منعکس گردد» علـی‌هذا، علی‌رغم مکاتبات به عمل آمـده رشته پـروتز دندان تاکنون به آیین‌نامه انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه‌ای شاغلان حرفه‌های پزشکی وابسته اضافه نشده است. بنا به مراتب معروضه، همان طور که قضات محترم هیأت عمومی مستحضر می‌باشند، در زمانی که شـورای عالی نظام پزشکی بنا به درخواستهای مکرر جامعه دندانسازان، از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، درخواست اضافه نمودن رشته پروتز دندان به آیین‌نامه انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه‌ای شاغلان حرفه‌های پزشکی و وابسته را نموده است، قوانین مورد استناد شکات در دادخواست تقدیمی، به تصویب رسیده بود. معهذا، شورای عالی نظام پزشکی با توجه به عدم امکان تفسیر قوانین یاد شده و عدم وجود مستند قانونی مشخص در خصوص قرار گرفتن لابراتوارهای دندانسازی در زمره حرف پزشکی و وابسته، با مراجع ذی صلاح، جهت تصویب قانون در این خصوص مکاتبه کرده‌اند، و شهرداری نیز جهت رفع مشکل لابراتوارهای دندانسازی، کمال مساعدت را به عمل آورده است، با این وجود جامعه دندانسازان به جای پیگیری اقدامات گذشته خود در جهت اصلاح آیین و اضافه نمودن رشته پروتز دندان به مشاغل مندرج در ماده ۱ آیین‌نامه مذکور به نحوی که در مطالب فوق معروض گردید، ضمن طرح دعوا در آن مرجع محترم با تقاضای ابطال بخشنامه اداره کل شهرسازی و معماری، در واقع اضافه نمودن رشته پروتز دندان به آیین‌نامه انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه‌ای شاغلان حرفه‌های پزشـکی و وابسـته را از آن مرجع محـترم درخواسـت نمـوده است و این در حالی است که اصلاح آیین‌نامه اخیرالذکر صرفاً از طریق مراجع قانونگذاری امکان‌پذیر می‌باشد. علی‌هذا با عنایت به این که بخشنامه اداره کل شهرسازی و معماری دقیقاً منطبق با قانون اصدار یافته است، و شکایت مطروحه متکی به دلیل موجه و مستند قانونی نمی‌باشد، از قضات محترم هیأت عمومی استدعای رد شکایت مطروحه را دارد.» هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند. رأی هیأت عمومی نظر به این که در قانون محل مطب پزشکان مصوب سال ۱۳۶۶ مقرر شده است، فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانهای مسکونی و تجاری بلامانع است و تشخیص فعالیت شغلی پزشکی و صاحبان حرف وابسته آن در اختیار شهرداری نیست تا مصادیق آن به وسـیله مدیرکل شهرسازی و معماری تعیین شود لذا مصوبه مورد شکایت خارج از صلاحیت مرجع وضع تشخیص داده می‌شود و مستنداً به بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری