رأی شماره ۲۷۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه یکصد و هفتاد و هفت�

شماره هـ/۸۹/۲۰۶                                                                           ۵/۶/۱۳۹۱ تاریخ دادنامه: ۱۶/۵/۱۳۹۱      شماره دادنامه: ۲۷۵     کلاسه پرونده: ۸۹/۲۰۶ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای علی اکبر گلستانی موضوع شکایت و خواسته : ابطال مصوبه یکصد و هفتاد و هفتمین جلسه شورای اسلامی شهر قم مورخ ۲۵/۶/۱۳۸۷ گردش کار : آقای علی‌اکبر گلستانی به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه یکصد و هفتاد و هفتمین جلسه شورای اسلامی شهر قم را که طی شماره ۳۵۸۶/ش/ق ـ ۲۶/۶/۱۳۸۷ برای اجرا به شهرداری قم ابلاغ شده است، خواستار شده و توضیح داده است که: احتراماً، این جانب طبق سند شماره ۱۲۰۳۱۹ـ ۲/۴/۱۳۸۶ مالک یک قطعه زمین به مساحت ۱۸۰ متر مربع به پلاک ثبتی ۱۱۱۵۰ اصلی بخش یک قم می‌باشم. جهت اخذ پروانه ساختمانی به شهرداری مراجعه اما متأسفانه پس از محاسبه عوارض متوجه شدم که به جز عوارض مربوطه مبلغی نیز به عنوان کمیسیون توافقات به مبلغ ۰۰۰/۵۷۵/۳۹۷ ریال باید پرداخت نمایم. از چگونگی موضوع سؤال نمودم که اعلام شد با توجه به این که پلاک ثبتی مذکور به قطعات مختلف تقسیم شده و سهم شهرداری به میزان ۵۰% کل ملک پرداخت نشده لذا طبق نظر کمیسیون توافقات شهرداری که به صورت پیشنهاد به شورای اسلامی فرستاده شده و تصویب گردیده است مبلغی با ضریب p ۳۰ به عنوان بهای خدمات ناشی از تفکیک پرداخت شود که بالغ بر ۰۰۰/۵۷۵/۳۹۷ ریال می‌شود. به عبارتی شورای اسلامی چیزی تصویب کرده است که نه توجیه قانونی و نه توجیه شرعی دارد و فراتر از اختیارات قانونی عمل کرده است زیرا قانونگذار به شوراهای اسلامی اجازه داده تا بابت عارضه‌ای که اشخاص با اعمال خود برای شهر و محیط ایجاد می‌کنند و همچنین بابت خدمتی که به مردم ارائه می‌شود قوانین برای عموم جهت اخذ عوارض و دریافت بهای خدمات ارائه شده وضع نماید نه به صورت خاص و موردی و البته در حدود عرفی و به صورتی که با وضعـیت اقتصادی و معیشـتی جامعه همخوانی داشته باشد نه مصوبه‌ای که مالک را موظف نماید تا یک سوم قیمت ملک را بابت خدمتی که ارائه شده پرداخت کند. بهای خدمات و ضریب p ۳۰ در اصل توجیه و پوششی بر عمل غیر قانونی و قانونی جلوه دادن آن است زیرا همان طور که مستحضرید اخذ ۵۰% تا ۷۰% از املاک اشخاص که قصد تفکیک ملک خود را دارند در چهارچوب توافقنامه آن قدر انجام شده که در اذهان عمومی به صورت یک تکلیف و الزام قانونی جلوه کرده است و در صورتی که مالکی در هنگام تفکیک این میزان از زمین خود را به شهرداریها واگذار ننماید از صدور پروانه خودداری و یا با مصوباتی به مثل مصوبه‌ای که درخواست نقض آن شده اشخاص را موظف به پرداخت می‌نمایند در حالی که شهرداری پس از تفکیک ملک طبق ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها فقط مالک شوارع ناشی از تفکیک می‌باشد و لاغیر. درخصوص ملک این جانب به عرض می‌رسانم طبق نامه شماره ۹۰۳۶/۱ شهردار منطقه یک به شهردار قم پلاک ۱۱۱۵۰ کلاً دارای ۸۰۰۰ متر مربع مساحت بوده که ۲۰۱۰ متر مربع آن توسط شهرداری تملک گردیده و ۵۰۰۰ متر آن نیز به صورت باغ مشجر که باقی است و حدود ۱۰۰۰ متر نیز به ۵ قطعه تفکیک شده که یک قطعه محصور و سند ششدانگ اخذ و یک قطعه به صورت ساختمان مسکونی و تجاری که پروانه اخذ نموده و سه قطعه دیگر یکی محصور و دو قطعه دیگر از جمله قطعه زمین این جانب که به صورت زمین می‌باشد حال پلاک که ۵۰۰۰ مترمربع آن به صورت باغ باقی و فقط ۳۰۰۰ متر مربع آن تفکیک و از این مقدار حدود دو سوم یعنی۷۰% آن که در شارع قرار گرفته و توسط شهرداری تملیک شده است و فقط ۳۰% از آن به صورت قطعه درآمده اخذ بهای خدمات با ضریب p ۳۰ چیست  الله‌اعلم علی ای حال با عنایت به مراتب فوق از قضات محترم تقاضای رسیدگی و صدور رأی مبنی بر نقض مصوبه یکصد و هفتاد و هفتمین جلسه شورای اسلامی شهر قم مورخ ۲۵/۶/۱۳۸۷ را که طی نامه شماره ۳۵۸۶/ش ق ـ۲۶/۶/۱۳۸۷ جهت اجرا به شهرداری ابلاغ گردیده، دارم. ضمناً در پایان معروض می‌دارد با توجه به این که شهرداری اعلام نموده است در صورتی که مصوبه فوق توسط دیوان نقض شود شورای استان مصوبه دیگر و با ضریبی دیگر تصویب و شهرداری بر اساس مصوبه جدید عمل خواهد کرد مستدعی است در این خصوص تمهیدی اتخاذ فرمایید تا از تصویب مصوبه دیگر با این مضمون جلوگیری و شورای شهر ملزم و مکلف به رعایت قوانین و شهرداری بدون دریافت بهای خدمات یا کمیسیون توافقات و فقط با دریافت عوارض قانونی مکلف به صدور پروانه ساختمانی شود. متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است: «جناب آقای مهندس بهشتی ـ سرپرست محترم شهرداری قم سلام علیکم احتراماً، عطف به لایحه شماره ۲۶۹۱۵ـ ۱۸/۶/۱۳۸۷ موضوع درخواست تصویب ضریب پیشنهادی کمیته مقرر در تبصره‌های (۱) و (۲) اصلاحی ماده ۶ ـ۲۴ تعرفه عوارض مصوب ۵/۶/۱۳۸۵ در خصوص بهای خدمات ناشی از تفکیک پلاک ثبتی شماره ۱۱۱۵۰ اصلی بخش یک قم، که در جلسه مورخ ۲۴/۶/۱۳۸۷ کمیسیون برنامه و بودجه و حقوقی مطرح و مورد تأیید قرار گرفته بود، موضوع جهت تصویب نهایی در یکصد و هفتاد و هفتمین جلسه رسمی و علنی روز دوشنبه مورخ ۲۵/۶/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر مقدس قم که به صورت عادی در محل سالن جلسات شورای اسلامی شهر مقدس قم تشکیل گردید مطرح و پس از ارائه گزارش مخبر کمیسیون مذکور و بحث و تبادل نظر و استماع پیشنهادات و بررسیهای لازم و اعلام کفایت مذاکرات موضوع به رأی گذاشته شد. در نتیجه پیشنهاد مذکور به شرح یک برگ تصویر صورتجلسه شماره ۱۶۲۰۹/۱ـ۱۱/۶/۱۳۸۷ با تعیین ضریب ۳۰ (سی) به ازای هر مترمربع از پلاک فوق به عنوان بهای خدمات، به اتفاق آرای اعضای حاضر در جلسه به تصویب رسید و مقرر شد شهرداری قم با رعایت کامل موازین قانونی بویژه در نظـر گرفتن ضوابط و آیین‌نامه مالی شهرداریها نسبت به اجرای مصوبه اقدام نماید.  سیدمحمد آتش زر ـ رئیس شورای اسلامی شهر قم» در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره ۵۵۵۸/د/ش/ق ـ ۱۰/۵/۱۳۸۹ توضیح داده است که: «با احترام، عطف به پرونده شماره هـ ـ ع۸۹/۲۰۶ـ۷/۴/۱۳۸۹ موضوع شکایت آقای علی‌اکبر گلستانی به طرفیت شورای اسلامی شهر قم به خواسته ابطال مصوبه شماره ۳۵۸۶/ش/ق ـ ۲۶/۶/۱۳۸۷ به استحضار می رساند: ۱ـ شاکی محترم به موجب سند شماره ۱۲۰۳۱۹ـ ۲/۴/۱۳۸۶ دفترخانه شماره ۴ قم مالک مشاعی ۱۸۰ سهم مشاع از ۵/۱۶۵۷۰ سهم ششدانگ قطعه زمین پلاک شماره ۱۱۱۵۰ اصلی بخش یک قم می‌باشد که به موجب گزارش شهرداری قم (پیوست دادخواست شاکی) دارای کاربری آموزشی می‌باشد و همان گونه که قضات محترم مستحضرند وفق قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی در سند انتقال املاک فاقد کاربری مسکونی باید به عنوان شرط ضمن عقد به خریدار تفهیم گردد که پلاک مورد معامله قابل استفاده جهت احداث هرگونه مسکن و یا ساختمان نبوده و در ذیل سند تنظیمی تصریح گردیـده است: «... خریدار از شـرایط معامله و ایـن که پـلاک مورد معامله قابل استفاده جهت احداث هر گونه مسکن و یا ساختمان نبوده و هر گونه افراز و تفکیک بایستی با رعایت مقررات از جمله قانون نحوه افراز و تفکیک باغات و اراضی کشاورزی در صورت اخذ مجوز قانونی صورت گیرد مطلع بوده و با علم و آگاهی کامل از شرایط معامله ذیل ثبت و سند را امضا می نماید...» ۲ـ همان گونه که مستحضرید برابر بند ۱۶ ماده ۱۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، شورای اسلامی شهر مرجع وضع عوارض می‌باشد و طبق تبصره ماده ۵ قانون تجمیع عوارض و در حال حاضر ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده، شوراهای اسلامی شهر می توانند با رعایت آیین نامه نحوه وضع و وصول عوارض مصوب ۱۳۷۸ هیأت وزیران نسبت به وضع عوارض اقدام نمایند. در این راستا، شورای اسلامی شهر قم نیز با تصویب تعرفه عوارض و بهای خدمات در مهلت مقرر قانونی اقدام به وضع عوارض نموده و آن را در فرجه مقرر از طریق نشر در جراید به اطلاع عموم رسانده و پس از طی تشریفات قانونی لازم‌الاجرا گردیده است. ۳ـ مصوبه شورا صرفاً تعیین ضریب جهت محاسبه عوارض می‌باشند و شاکی نیز دلیلی بر مغایرت تصویب این ضریب با قانون یا عدم رعایت تشریفات قانونی در خصوص این مصوبه ارائه نکرده است. علی‌هذا با عنایت به مراتب فوق و با تأکید مجدد بر این نکته که مصوبه مورد اعتراض صرفاً در مقام وضع عوارض و به تجویز اختیارات حاصله از قانون بوده و تشریفات مقرر قانونی نیز کاملاً رعایت گردیده است و شاکی نیز دلیلی بر مغایرت آن با قانون تقدیم ننموده و مطالب مورد استناد شاکی اساساً ارتباطی با مصوبه مورد اعتراض نداشته و مفروغ عنه است. لذا صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی را از محضر قضات دیوان عدالت اداری استدعا دارم.» در خصوص ادعای شاکی، مبنی بر مغایرت مصوبه معترضٌ به با شرع انور اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۴۷۰۴۱/۳۰/۹۱ـ ۳/۴/۱۳۹۱ اعلام کرده است که: «موضوع مصوبه یکصد و هفتاد و هفتمین جلسه شورای اسلامی شهر قم مورخ ۲۵/۶/۱۳۸۷، در جلسه مورخ ۱/۴/۱۳۹۱ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که خلاف موازین شرع تشخیص داده نشد و از جهت مغایرت با قانون، تشخیص امر با آن دیوان است.» هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می ‎کند.   رأی هیأت عمومی الف: با توجه به نامه شماره ۴۷۰۴۱/۳۰/۹۱ـ ۳/۴/۱۳۹۱ قائم مقام دبیر شورای نگهبان و در اجرای ماده ۴۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوبه مورد اعتراض از بُعد شرعی قابل ابطال نیست. ب: نظر به این که مطابق ماده۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰، اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه های شماره ۴۹۲ـ ۴/۱۱/۱۳۸۹، ۴۵۹ـ۲۰/۱/۱۳۸۹، ۳۹۳ـ ۲۹/۹/۱۳۸۹، ۲۱۸ـ ۹/۴/۱۳۸۷ و ۹۶۴ـ ۱۱/۹/۱۳۸۶ مصوبات شوراهای اسلامی تعدادی از شهرهای کشور مبنی بر دریافت قسمتی از اراضی و یا بهای آن به ازای هزینه خدمات تفکیک و افراز را ابطال کرده است، بنابراین با توجه به حکم قانونی یاد شده و با وحدت ملاک از آراء مذکور، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با استناد به بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری به ابطال مصوبه مورد اعتراض که متضمن دریافت قسمتی از اراضی مورد درخواست تفکیک است، رأی می دهد. بدیهی است قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوب ۲۸/۱/۱۳۹۰ با رعایت ماده ۲ قانون مدنی حاکمیت خود را دارا خواهد بود. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری