رأی شماره ۱۸۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع اعمال ماده ۵۳ الحاقی به آیین د

شماره هـ/۹۱/۳۶۱                                                                        ۱۰/۵/۱۳۹۱ تاریخ دادنامه: ۱۲/۴/۱۳۹۱        شماره دادنامه: ۱۸۳      کلاسه پرونده: ۹۱/۳۶۱ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: شهرداری قم موضوع شکایت و خواسته: اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب دیوان عدالت اداری گردش کار: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره هـ/۷۹/۲۶ با موضوع اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب دیوان عدالت اداری، توسط سرپرست شهرداری منطقه ۲ قم به موجب دادنامه شماره ۹۳ مورخ ۲۷/۳/۱۳۸۰ به شرح آتی به صدور رأی مبادرت کرده است. رأی مذکور به قرار زیر است: مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سرپرست شهرداری منطقه ۲ قم موضوع شکایت و خواسته: اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب ۹، ۷، ۴، ۳، ۲، ۱۹، ۱۷، ۱۴ و ۱۰ دیوان عدالت اداری مقدمه: ۱ـ شعبه چهارم در رسیدگی به پرونده ۷۵/۱۹۸ موضوع شکایت آقای عبدالرحمن سلطانی به طرفیت شهرداری قم به خواسته مطالبه زمین معوض به شرح دادنامه شماره ۱۱۴۶ مورخ ۶/۹/۱۳۷۵ اعلام داشته است، قطعه زمین مورد نظر شاکی در طرح فضای سبز قرار گرفته است و شهرداری هیچ گونه تعهدی در قبال واگذاری قطعه زمین معوض در حق شاکی بر عهده نداشته است. علی‌هذا قرار رد شکایت فعلی شاکی صادر می‌شود. ۲ـ شعبه اول در رسیدگی به پرونده کلاسه ۷۴/۷۱۹ موضوع شکایت آقای سیدحسین بکائی به طرفیت شهرداری قم به خواسته درخواست زمین معوض به شرح دادنامه شماره ۴۱۹ ـ ۱۲/۴/۱۳۷۶ چنین رأی صادر کرده است نظر به این که قطعه ۱۴ به شاکی واگذار و حسب نامه مورخ ۸/۵/۱۳۷۱ سرپرست شهرداری قم عنوان استانداری تهران پلاک مورد واگذاری به شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان آب در طرح جامع قبلی فضای سبز و در طرح فعلی کارگاههای غیر مزاحم شهری منظور شده است و نظر به این که به موجب ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب ۱۳۶۷ شهرداری موظف به دادن عوض یا پرداخت بهای زمین شده است، لذا ضمن رد ایراد عدم صلاحیت شهرداری رأی به وارد دانستن شکایت شاکی و الزام طرف به اجابت درخواست مشارالیه صادر می‌شود. ۳ـ شعبه نوزدهم در رسیدگی به پرونده کلاسه ۷۵/۱۶۸ موضوع شکایت آقای رضا عباسیان به طرفیت شهرداری قم به خواسته معوض زمین به شرح دادنامه شماره ۱۲۴۴ مورخ ۲/۹/۱۳۷۶ چنین رأی صادر کرده است، با توجه به این که زمین مورد نظر در فضای سبز قرار گرفته است شکایت وارد تشخیص، به الزام شهرداری به دادن معوض یا بهای عادلانه روز حکم صادر و اعلام می‌شود. ۴ـ شعبه هفدهم در رسیدگی به پرونده کلاسه ۷۵/۱۶۰ موضوع شکایت آقای ولی‌اله حسینی به طرفیت شهرداری قم به خواسته زمین معوض واقع در طرح فضای سبز به شرح دادنامه شماره ۵۶۸ مورخ ۷/۵/۱۳۷۷ چنین رأی صادر کرده است چون زمین مذکور در طرح فضای سبز قرار گرفته است و شهرداری زمین مزبور را تملک نکرده است تا موظف به اعطای زمین معوض به وی باشد لذا خواسته موجه نیست، به رد شکایت حکم صادر می‌شود. ۵ ـ شعبه چهاردهم در رسیدگی به پرونده کلاسه ۷۷/۱۵۱۱ موضوع شکایت آقای محمدرضا اخان به طرفیت شهرداری قم به خواسته الزام خوانده به پرداخت نرخ روز یا تحویل معوض به شرح دادنامه شماره ۱۶۹۲ مورخ ۱۴/۱۰/۱۳۷۷ چنین رأی صادر کرده است، با توجه به لایحه جوابیه عین مال در اختیار مدعی است و شهرداری تصرفی ندارد و تعهدی به اعطای معوض نکرده است و صرف در طرح بودن زمین، شهرداری را ملزم به خرید یا اعطای معوض نمی‌سـازد بنا به جهات فوق، به رد شکایت شاکی حکم صادر می‌شود. ۶ ـ شعبه دهم در رسیدگی به پرونده کلاسه ۷۵/۲۶۷ موضوع شکایت آقای سید حسین کریمی به طرفیت، شهرداری قم به خواسته رفع تعرض به شرح دادنامه شماره ۲۴۵ ـ ۹/۳/۱۳۷۸ چنین رأی صادر کرده است، شهرداری قم طی نامه مورخ ۲۶/۱۰/۱۳۷۷ عنوان استاندار قم به طور صریح اعلام داشته است چون اراضی شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان آب قم در طرح اولویت دار شهرداری قرار ندارد و نیازی به اراضی موصوف نیست و از طرفی شهرداری در حال حاضر زمین معوض هم در اختیار ندارد لذا با واگذاری تمامی اراضی به اعضاء شرکت تعاونی موافقت می‌شود. بنا به جهات فوق، شاکی استحقاق برخورداری از قطعه زمین اختصاصی را داراست و شکایت به این کیفیت وارد نیست. ۷ـ شعبه سوم در رسیدگی به پرونده کلاسه ۷۸/۱۲۳۵ موضوع شکایت آقای رضا علیخانی به طرفیت شهرداری قم به خواسته زمین معوض یا وجه آن به نرخ روز به شرح دادنامه شماره ۹۲۷ ـ ۱۵/۵/۱۳۷۹ چنین رأی صادر کرده است، با عنایت به نامه ۲۷/۵/۱۳۷۰ و ۲۵/۱۲/۱۳۷۹ استانداری تهران به شهرداری قم مبنی بر واگذاری زمین معوض و نظر به این که زمین مذکور در فضای سبز قرار گرفته است شکایت وارد تشخیص و به الزام شهرداری به دادن معوض یا بهای عادلانه روز آن حکم صادر می‌شود. ۸ ـ شعبه هفتم در رسیدگی به پرونده کلاسه ۷۵/۲۰۰ و ۱۲۸ موضوع شکایت آقای محمد ارگی واحد دادرس به طرفیت شهرداری قم به خواسته الزام شهرداری به تحویل زمین معوض به شرح دادنامه شماره ۵۳۹ ـ۵۳۳ ـ۲۲/۹/۱۳۷۵ چنین رأی صادر کرده است، نظر به این که الزام شهرداری بر واگذاری زمین مورد توافق عیناً و یا عوضاً در صلاحیت محاکم عمومی دادگستری است و از موارد تعیین شده در ماده ۱۱ قانون دیوان نیست. بنابراین قرار رد شکایت را صادر می‌کند. ۹ـ شعبه دوم در رسیدگی به پرونده کلاسه ۷۷/۱۳۲۴ موضوع شکایت آقای حسین رزاقی به طرفیت شهرداری قم به خواسته زمین معوض به شرح دادنامه شماره ۲۱۹۵ ـ ۱۸/۱۱/۱۳۷۷ رأی صادر کرده است: درخواست معوض یا قیمت زمین در صلاحیت دیوان نیست و خارج از مصادیق بندهای ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری است. لذا قرار رد شکایت صادر می‌شود. ۱۰ـ شعبه دوم در رسـیدگی به پرونده کلاسه ۷۷/۲۰۹۶ موضوع شکایت آقای ابوالفضل رضایی به طرفیت شهرداری قم به خواسته معوض زمین تصرف شده به شرح دادنامه شماره ۲۴۳۰ ـ ۱۸/۱۲/۱۳۷۷ چنین رأی صادر کرده است، خواسته شاکی جنبه حقوقی دارد و از شمول بندهای ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری خارج است. لذا قرار رد شکایت صادر می‌شود. ۱۱ـ شعبه نهم در رسیدگی به پرونده کلاسه ۷۸/۵۸۷ موضوع شکایت آقای خواجه نصیرالدین اشراقی به طرفیت شهرداری قم به خواسته احقاق حق به شرح دادنامه شماره ۱۲۸۳ مورخ ۸/۸/۱۳۷۸ چنین رأی صادر کرده است، موضوع خواسته شاکی بیانگر مطالبی است که رسیدگی به آن منحصراً از نوع دعاوی حقوقی داخلی در قلمرو صلاحیت دادگاه عمومی دادگستری است. فلذا قرار عدم صلاحیت دیوان صادر می‌شود. ۱۲ـ شعبه اول در رسیدگی به پرونده کلاسه ۷۵/۲۵۸ موضوع شکایت آقای علی اصغر خلج حسینی به طرفیت شهرداری قم به خواسته درخواست زمین معوض به شرح دادنامه شماره ۱۴۳۹ ـ۱۳/۸/۱۳۷۸ خواسته شاکی را دارای جنبه حقوقی و ترافعی دانسته‌اند. لذا قرار رد شکایت را صادر کرده است. ۱۳ـ شعبه سوم در رسیدگی به پرونده کلاسه ۷۸/۱۰۸۴ موضوع شکایت آقای سیدحسن کاظمیان به طرفیت شهرداری قم به خواسته معوض زمین به شرح دادنامه شماره ۹۳۹ـ ۱۵/۵/۱۳۷۹ خواسته شاکی را خارج از مصادیق بندهای ماده ۱۱ دیوان عدالت اداری دانسته است. در تاریخ فوق به ریاست حجت الاسلام والمسلمین دری نجف آبادی و با حضور رؤسای شعب بدوی و رؤسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می‌کند:   رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری   اولاً: چون به موجب ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات و تظلمات از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و شهرداریها و یا خودداری آنها از انجام وظایف قانونی مربوط از جمله امتناع از ایفای تعهدات قانونی در قبال اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی در قلمرو صلاحیت دیوان قرار دارد و رسیدگی و صدور حکم در خصوص اساس استحقاق اشخاص به دریافت بهای زمین مورد تملک دولت و شهرداریها و اراضی واقع در طرحهای مصوب شهری از مصادیق ماده مذکور است. بنابراین دادنامه‌های صادره از شعب ۱، ۳، ۴، ۱۰، ۱۴، ۱۷ و ۱۹ بدوی دیوان در حدی که متضمن تأیید صلاحیت دیوان در رسیدگی و صدور حکم در ماهیت شکایت است موافق اصول و موازین قانونی است. ثانیاً: با عنایت به وقوع ملک اعضای شرکت تعاونی کارکنان سازمان آب قم در طرح مصوب فضای سبز و محل استقرار کارگاههای غیرمزاحم شهری و اظهارات نماینده شهرداری قم به شرح منعکس در صورت مجلس مورخ ۵/۳/۱۳۷۶ در پرونده کلاسه ۱/۷۴/۷۱۹ شعبه اول بدوی دیوان مبنی بر واگذاری زمین معوض به تعدادی از اعضای شرکت تعاونی مذکور و مقررات قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب۱۳۶۷ دادنامه‌های صادرشده مشعر بر وارد دانستن شکایت و الزام شهرداری قم به پرداخت بهای زمین و یا معوض آن صحیح و منطبق با قانون تشخیص داده می‌شود. این رأی به استناد قسمت اخیر ماده ۲۰ اصلاحی قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱/۲/۱۳۷۸ در موارد مشابه برای شعب دیوان و سایر مراجع ذی‌ربط لازم‌الاتباع است. شهردار قم به موجب لایحه شماره ۲۵۲۷۷ـ۲۷/۶/۱۳۸۹ به عنوان رئیس دیوان عدالت اداری اعمال ماده ۵۳ الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از رأی مذکور را خواستار می‌شود متن درخواست شهردار قم به شرح زیر است: احتراماً: خاطر عالی را مستحضر می‌دارد: ۱ـ قبل از پیروزی انقلاب شکوهمند اسلامی، کارکنان سازمان آب قم طی درخواستی از انجمن شهر، درخواست واگذاری زمین می‌کنند که موضوع در هشتاد و ششمین جلسه انجمن در تاریخ ۲۴/۲/۲۵۳۷ طرح و در بند ۳ صورت جلسه انجمن بدین شرح اتخاذ تصمیم می‌شود: «نامه شماره ۲۲۰۵ـ۲۴/۲/۲۵۳۷ سازمان آب به عنوان انجمن شهر به ضمیمه یک برگ نامه کارکنان سازمان آب مبنی بر درخواست واگذاری زمین مطرح شد. انجمن با توجه به این که نمی‌تواند زمینی به شخص یا اشخاص بدهد بنابراین در صورتی که کارکنان سازمان آب به تشکیل شرکت تعاونی مسکن اقدام کند و شرکت تعاونی خود را به ثبت برسانند، انجمن نسبت به واگذاری زمین به شرکت تعاونی سازمان آب موافقت خواهد کرد.» سپس در هشتاد و هشتمین جلسه انجمن شهر در تاریخ ۳۱/۲/۲۵۳۷ و به موجب ۷ صورت‌جلسه بدین شرح اتخاذ تصمیم می‌شود: «نامه شماره ۲۴۸۱ـ۳۱/۲/۲۵۳۷ سازمان آب به عنوان انجمن شهر و به ضمیمه یک نسخه اساسنامه و چهار برگ اوراق شرکت نامه در محل شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان آب مطرح گردید، انجمن پیشنهاد نمود که شهرداری کروکی زمینهای ساحلی جاده اراک را بعد از مشخص کردن مسیر سد ساحلی تهیه و به انجمن ارائه دهد تا تصمیم لازم در این مورد اتخاذ گردد.» ۲ـ نظر به این که وفق قانون مصوبات انجمن شهر می‌بایست به تأیید فرمانداری برسد مصوبه انجمن شهر جهت تأیید فرمانداری قم ارسال می‌گردد و فرمانداری طی نامه شماره ۵۴۶۸ـ ۱۰/۴/۲۵۳۷ اعلام می‌دارد: «در مورد بند هفت صورت جلسه هشتاد و هشتمین جلسه انجمن شهر موضوع تهیه کروکی زمین ساحلی رودخانه چنانچه منظور انجمن به واگذاری زمین محل مذکور به شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان آب باشد مجوز قانونی ندارد و بایستی از اتخاذ تصمیم در این باره خودداری گردد لذا از آن پس هرگونه اقدامی توسط انجمن شهر مبنی بر واگذاری زمین خلاف قانون و فاقد وجاهت می‌باشد. ۳ـ مع‌الاسف شرکت تعاونی مسکن سازمان آب که دارای شخصیت مستقل از شهرداری است بخشی از اراضی حاشیه رودخانه را که به علت تقلیل عرض بستر رودخانه ایجاد شده که جزء اموال عمـومی است قطعه‌بنـدی کرده و به موجب یک برگ واگذاری عادی به اعضای خود واگذار می‌کند، در حالی که زمین موصوف جزو اموال عمومی بوده و اساساً فاقد سابقه ثبتی است و به هیچ عنوان در اداره ثبت املاک به ثبت نرسیده است و قانوناً نیز به لحاظ آن که این اراضی از رودخانه منتزع شده است قابلیت ثبت در اداره ثبت اسناد و املاک را نداشته و ندارد و در نتیجه اعضای این تعاونی نیز فاقد سند مالکیت رسمی موضوع ماده ۲۲ و ۴۶ و ۴۷ قانون ثبت می‌باشند و مالکیت خود را صرفاً مستند به برگ عادی واگذاری زمین از تعاونی مسکن می دانند. ۴ـ اعضای تعاونی فوق‌الذکر، با استناد به برگهای عادی واگذاری به شرحی که گفته شد، با مراجعه به شهرداری قم درخواست صدور پروانه ساختمانی می کنند که به لحاظ عدم مالکیت قانونی نامبردگان به دلیل انتزاع زمین مورد نظر ایشان از بستر رودخانه و نظر به این که این زمین در حریم فضای سبز رودخانه قرار گرفته است، قانوناً صدور پروانه ساختمانی میسور نبوده است.   ۵ ـ با تشکیل دیوان عدالت اداری برخی از اعضای تعاونی موصوف با مراجعه به دیوان عدالت اداری و با این ادعا که شهرداری زمین آنها را برای اجرای طرح فضای سبز تصرف کرده است، تقاضای دریافت قیمت زمین یا معوض آن را می‌کنند و متأسفانه برخی شعب دیوان بدون توجه به این نکته اساسی که شکات فاقد هرگونه مالکیت قانونی و رسمی هستند و بدون توجه به این مطلب که مطالبه قیمت زمین یا معوض آن متفرع بر مالکیت قانونی مدعی است، صرفاً بر مبنای یک برگه عادی واگذاری زمین که از سوی تعاونی مسکن سازمان آب (و نه شهرداری) صادر شده است و اراضی عمومی انتزاع یافته از رودخانه را بین اعضای خود تقسیم کرده است، اقدام به صدور حکم دایر به محکومیت شهرداری به پرداخت قیمت زمین و بعضاً اعطای زمین معوض کرده‌اند. البته برخی شعب دیوان نیز این نقص اساسی یعنی فقدان مالکیت رسمی و قانونی شکات را مورد توجه قرار داده و دعاوی مطروحه را مردود اعلام کرده‌اند. بدین ترتیب با توجه به تفاوت آراء شعب دیوان عدالت اداری در رابطه با صلاحیت رسیدگی دیوان نسبت به شکایت شاکی، موضوع برای اتخاذ تصمیم در هیأت عمومی دیوان مطرح می‌شود که منجر به صدور دادنامه شماره ۹۳ ـ ۲۷/۳/۱۳۸۰ می‌شود این رأی دارای دو بخش است که بخش اول آن مربوط به صلاحیت رسیدگی به شکایت شاکی است که مطابق قانون است ولی بخش دوم آن صرف نظر از آن که خارج از موضوع است و ارتباطی به تهافت و تعارض آراء نداشته است، مغایر قانون و اصول مسلم حقوقی است و به همین دلیل نیز با وجود لازم‌الاتباع بودن آراء هیأت عمومی دیوان برای شعب، بسیاری از شعب دیوان به دلیل مغایرت اساسی رأی هیأت عمومی با قانون و مهمتر از آن خارج بودن از موضوع متنازع فیه از آن تبعیت نکرده‌اند. توضیح آن که هیأت عمومی در بخش اول دادنامه مذکور در خصوص این سئوال که آیا دیوان عدالت اداری به رسیدگی به شکایت کارکنان سازمان آب برای مطالبه زمین معوض یا قیمت آن صالح است؟ اعلام داشته است چون به موجب ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات و تظلمات از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و شهرداریها و یا خودداری آنها از انجام وظایف قانونی مربوطه از جمله امتناع از ایفای تعهدات قانونی در قبال اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی در قلمرو صلاحیت دیوان قرار دارد بنابراین دادنامه‌های صادره از شعب ۱، ۳، ۴، ۱۰، ۱۴، ۱۷ و ۱۹ بدوی دیوان در حدی که متضمن تأیید صلاحیت دیوان و رسیدگی و صدور حکم در ماهیت شکایت است موافق اصول و موازین قانونی است. این بخش از رأی هیأت عمومی، همان گونه که گفته شد در مقام ایجاد وحدت رویه و تعیین مرجع صالح است که دیوان را مرجع تشخیص اساس استحقاق شکات تلقی کرده است. بدیهی است هیأت عمومی رسیدگی به اساس استحقاق شکات را در صلاحیت دیوان عدالت دانسته است و همان گونه که مستحضرند شعب دیوان عدالت در رسیدگی به شکایت اعضای تعاونی مذکور جهت مطالبه زمین معوض یا قیمت آن باید بدواً اساساً استحقاق آنها را احراز کنند. اساس استحقاق شکات به شرحی که گفته شد واجد احراز دو رکن بوده است: ۱ـ مالکیت قانونی و رسمی شاکی (طبق قانون ثبت) ۲ـ تصرفات من غیر حق شهرداری، به عبارت دیگر برای تشخیص اساس استحقاق شکات در پرونده‌های مورد بحث، احراز مالکیت قانونی شاکی که در واقع به معنای احراز سمت قانونی او در طرح شکایت      می‌باشد شرط اصلی و رکن رکین این دعوا به شمار می‌آید. که البته برخی شعب دیوان به درستی این ترتیب منطقی و قانونی را رعایت کرده‌اند و حکم به رد شکایت مدعیان داده‌اند که به چند نمونه از آنها متعاقباً اشاره خواهد شد. اما متأسفانه بخش دوم رأی هیأت عمومی دیوان عدالت، اولاً: خارج از موضوع خواسته و فراتر از رفع تعارض و تهافت بوده است. ثانیاً: هیأت عمومی خود به شرط اصلی یعنی لزوم احراز مالکیت قانونی شکات توجهی نکرده است و علی الظاهر مالکیت آنها را محرز و مسلم انگاشته است. در توضیح این ایرادات به استحضار می‌رساند چنانچه به دادخواست مربوط به اعلام تعارض و تهافت بین آراء شعب دیوان توجه شود و همچنین در صورتی که به آراء متهافتی که جهت اتخاذ تصمیم به هیأت عمومی ارسال شده است مراجعه شود، ملاحظه می‌فرمایند که صرفاً تعارض آراء در تعیین صلاحیت بوده است که برخی شعب، خود را صالح دانسته و وارد رسیدگی شده‌اند و برخی دیگر قایل به عدم صلاحیت دیوان عدالت به شایستگی محاکم عمومی بوده ‎اند. بنابراین همان بخش اول رأی هیأت عمومی در جهت موضوع و حل تعارض و ایجاد رویه در تعیین صلاحیت بوده است اما در بخش دوم در واقع هیأت عمومی اقدام به رسیدگی ماهوی کرده و اعلام داشته است: « با عنایت به وقوع ملک اعضای شرکت تعاونی کارکنان سازمان آب در طرح مصوب فضای سبز ...» بدین ترتیب هیأت عمومی مالکیت اعضای شرکت تعاونی را بی آن که مدارک مثبته مالکیت آنها را مورد توجه و بررسی قرار دهد مورد تصدیق و تأیید قرار داده است. ۶ ـ با توجه به این که دادنامه هیأت عمومی در بخش دوم مغایر قانون و اصول مسلم حقوقی است و بدون بررسی اسناد مثبته شکات، مالکیت آنها را محرز و یا مفروغ‌عنه انگاشته است، علی‌رغم آن که مفاد رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، برای شعب لازم‌الاتباع است اما بسیاری از شعب دیوان در مقام رسیدگی بر اساس استحقاق شکات با بذل توجه به این نکته اساسی که اعضای تعاونی فاقد مالکیت رسمی و قانونی هستند دعوای مطروحه را مردود اعلام داشته‌اند به چند نمونه از این آراء که بعد از رأی هیأت عمومی صادر شده است برای مزید استحضار اشاره می‌شود: الف) دادنامه شماره ۶۶۵ ـ۳/۶/۱۳۸۰ شعبه تجدیدنظر دیوان عدالت اداری: «...صرف تخصیص زمین به وی (شاکی) توسط شرکت تعاونی کارکنان سازمان آب قم به تنهایی بر استقرار مالکیت قانونی و رسمی وی در آن زمین کفایت نمی‌کند و اعطای زمین معوض شهرداری در زمانی باید صورت بگیرد که زمین ملکی فردی مورد تملک شهرداری قرار گرفته باشد...» ب) دادنامه شماره ۶۰۶ ـ۱۶/۳/۱۳۸۳ شعبه ۶ دیوان: «... نظر به این که شاکی با ارائه سند واگذاری عادی نسبت به پلاک متنازع فیه خود را مالک و ذی نفع معرفی کرده است و با عنایت به این که مطابق مواد ۴۷ـ ۴۸ قانون ثبت اسناد و املاک و مدلول رأی شماره ۱۶۶ـ ۲۸/۷/۱۳۷۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری این گونه اسناد مادامی که در مراجع صالح قضایی تنفیذ و تأیید نشود قابل پذیرش در محاکم و ادارات دولتی نیست و با این وصف سمت شاکی محرز نیست ...» ج) دادنامه شماره ۱۷۹۷ـ ۹/۱۲/۱۳۸۰ شعبه ۱۷ دیوان: « ... برگ واگذاری شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان آب که دلالت بر تخصیص قطعه ۱۲ پلاک مورد نظر به شاکی دارد در حالی که استقرار مالکیت شاکی نسبت به پلاک مرقوم نیاز به تنظیم سند انتقال رسمی و نهایتاً مالکیت رسمی مشارالیه دارد و شاکی فاقد سند رسمی در خصوص مالکیت پلاک مورد نظر است تا بتوان زمین را در تملک شهرداری قرار داد و در ازای آن مطالبه معوض یا بهای آن را کرد ...» د) دادنامه شماره ۷۲ـ ۱۸/۶/۱۳۸۰ شعبه ۶ تجدیدنظر دیوان: «... آنچه به عنوان دلیل مالکیت، ارائه شده است، تصویری از صورت جلسات و یا رونوشت بند یک مستخرجه از یکصد و شانزدهمین جلسه مورخ ۲۸/۹/۱۳۵۷ انجمن شهر سابق قم و همچنین شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان آب قم است. که علی‌الظاهر به موجب آن، قطعه زمین را جهت واگذاری به تجدیدنظرخوانده تخصیص داده‌اند و اقداماتی در این حد دلیل استقرار مالکیت شاکی نسبت به قطعه زمین ادعایی وی نخواهد بود و مدارکی در این حد با ضوابط مقرر در ماده ۲۲ قانون ثبت مطابقت نداشته و یا به نحوه دیگر مالکیت شاکی به استناد چنین مدرکی احراز نمی‌شود...» آراء متعدد دیگری نیز با همین استدلالها از شعب مختلف دیوان صادر شده است که خود بیانگر آن است که بخش دوم رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری، مغایر قانون است و قضات دیوان در بررسی جهت احراز اساس استحقاق شکات به دلیل عدم احراز شرط اصلی و رکن اولیه آن که همانا مالکیت رسمی و قانونی شاکی است اقدام به رد دعاوی طرح شده، کرده‌اند. ۷ـ بدون تردید حضرت عالی نیز به این نکته اساسی اذعان می‌فرمایید که طرح شکایت برای مطالبه غرامت زمین، مستلزم مالکیت رسمی و قانونی مدعی است چرا که در غیر این صورت قانون ثبت و مقررات آن نظیر ماده ۲۲ـ ۴۶ـ ۴۷ و ۴۸ به عنوان قانونی امری که در مقام تنظیم و تنسیق مالکیت اشخاص وضع شده است، لغو و عبث می‌شود با این وصف متأسفانه به دلیل آن که برخی شعب دیوان به این امر اساسی توجه نداشته‌اند و بدون احراز مالکیت رسمی و قانونی شکات حکم به محکومیت شهرداری به پرداخت غرامت یا زمین معوض داده‌اند و در حال حاضر این آراء در اجرای احکام دیوان عدالت اداری منجر به صدور اخطاریه‌های متعدد برای شهرداری قم شده است. که اجرای این آراء با ایرادات ذیل مواجه است. اولاً: محکوم لهم فاقد مالکیت رسمی و قانونی هستند و آراء صادره از این جهت مخدوش و خلاف بین قانون (قانون ثبت) است که با توجه به فقدان سند رسمی نیازمند اثبات مالکیت است که از شؤون محاکم عمومی است و قبل از احراز مالکیت صدور حکم به محکومیت شهرداری به اعطای زمین معوض یا غرامت فاقد وجاهت قانونی خواهد بود. ثانیاً: پرداخت غرامت یا اعطای زمین معوض از سوی شهرداری به مالکان اراضی متصرفی واقع در طرح مستلزم آن است که مالک نسبت به تحویل و تسلیم زمین و انتقال رسمی آن به نام شهرداری اقدام کند که محکوم‌لهم به دلیل فقدان مالکیت رسمی و قانونی و اساساً فقدان نقشه مشخص که حدود اربعه قطعه متنازع نیز در آن مشخص باشد، قادر به تسلیم و انتقال رسمی ملک ادعایی خود به شهرداری نیستند و همان گونه که مستحضرید یکی از اصول مسلم فقهی و حقوقی آن است که در نقل و انتقال اموال معوض از مالکیت هر شخص که خارج می‌شود معوض داخل ملکیت او شود. حال در مانحن فیه با فرض این که قیمت یا زمین معوض از مالکیت شهرداری خارج شود و به محکوم لهم پرداخت شود عوض و مابه ازاء به مالکیت شهرداری در نمی‌آید زیرا اساساً محکوم لهم ملکیتی ندارند تا بخواهند به شهرداری منتقل کنند و بدین ترتیب آراء از این جهت نیز خلاف بین شرع و قانون در معاوضات است. علی‌هذا با عنایت به مراتب فوق اتخاذ تصمیم و صدور دستور لازم در خصوص مطالب ذیل را استدعا دارد: ۱ـ به لحاظ آن که آراء صادر شده مبنی بر محکومیت شهرداری به اعطای زمین معوض یا پرداخت قیمت به نحوی که مشروحاً گفته شد خلاف بین قانون و شرع است، در اجرای ماده ۱۸ قانون دیوان عدالت اداری توقف اجرای احکام صادر شده و ارجاع آن به هیأت تشخیص مورد استدعاست. ۲ـ با توجه به این که بخش دوم رأی شماره ۹۳ـ ۲۷/۳/۱۳۸۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خارج از موضوع خواسته و مغایر اصول مسلم حقوقی است و به همین دلیل نیز مورد تبعیت شعب دیوان قرار نگرفته است بنابراین مستنداً به ماده ۵۳ قانون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ارجاع موضوع به هیأت تشخیص یا هیأت عمومی برای بازنگری در مفاد رأی حذف بخش دوم رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد تقاضاست. پس از بررسیهای کارشناسی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، در نهایت با موافقت رئیس دیوان عدالت اداری پرونده در دستور جلسه مورخ ۱۲/۴/۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می ‎کند. رأی هیأت عمومی ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداری مصوب ۲۹/۸/۱۳۶۷ و اصلاحات بعدی آن، بیانگر آن است که شهرداری در صورت تملک املاک واقع در طرح، مکلف به پرداخت بها یا عوض آن در حق مالکان است. نظر به این که تشخیص اصل استحقاق بها یا عوض در صلاحیت دیوان عدالت اداری است و این که طرح شکایت در دیوان دایر بر صدور حکم به الزام شهرداری به تشخیص اصل استحقاق جهت دریافت بها و عوض آن مستلزم احراز تملک ملک اشخاص توسط شهرداری و ارائه سند رسمی مالکیت رسمی از سوی شاکی و یا اثبات مالکیت مالکان توسط مراجع صالح است و با توجه به این که در پرونده‌های موضوع تعارض شرایط مذکور رعایت نشده است، بنابراین با اجازه حاصله از ماده ۵۳ الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ضمن نقض قسمت «ثانیاً» دادنامه شماره ۹۳ مورخ ۲۷/۳/۱۳۸۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری دادنامه‌های صادر شده از شعب ۴، ۱۴ و ۱۷ به شماره دادنامه‌های ۱۱۴۶ و ۵۶۸ و ۱۶۹۲ مبنی بر رد شکایت در حدی که متضمن معنی فوق است صحیح و موافق موازین و مقررات تشخیص داده می‌شود. این رأی به استناد بند ۲ ماده ۱۹ و ماده ۴۳ قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم ‎الاتباع است. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری