شعبه ویژۀ دیوان عدالت اداری در قانون جدید بانک مرکزی

دکتر فرشید فرحناکیان: عضو هیئت‌مدیرۀ کانون وکلای مرکز

طرح بانک مرکزی ج.ا.ا. با هدف اصلاح قوانین بانکداری مرکزی در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفت. پس از اعمال تغییرات فراوان در متن طرح در طول مهروموم‌های اخیر، نهایتاً کلیات این طرح در سال ۱۴۰۰ و به‌صورت دو شوری به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در ادامه پس از ۵ مرحله ایراد شورای نگهبان، مصوبۀ ۳۰/ ۳/ ۱۴۰۲ مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۱۷/ ۸/ ۱۴۰۲ از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام با تائید تبصره (۲) ماده ۴ و اصلاح بند (الف) ماده ۷ و مواد ۱۸، ۲۲ و ۶۶، موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شد.

به‌موجب این قانون (قانون بانک مرکزی جمهوری اسامی ایران مصوب ۱۴۰۲)، بانک مرکزی موظف شده است اقدامات حاکمیتی ذیل را در رابطه با افزایش توان نظارتی بانک مرکزی با استفاده از ساختار و ترتیبات مقرر پیگیری نماید:

(۱) سیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» و اعمال مجازات قانونی در مورد آن‌ها؛ (۲) رسیدگی به اختلافات «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و دعاوی حقوقی مشتریان و سایر ذینفعان علیه «اشخاص تحت نظارت» و بالعکس؛ (۳) پیگیری جرائم پولی و بانکی (ماده ۲۱).

کلیه مؤسسات اعتباری، صندوق‌های قرض‌الحسنه، تعاونی‌های اعتبار و سایر مؤسسات سپرده پذیر، شرکت‌های واسپاری (لیزینگ)، صرافی‌ها، شرکت‌های مدیریت دارایی‌های مؤسسات اعتباری، شرکت‌های اعتبارسنجی ارائه‌دهنده خدمات به مؤسسات اعتباری و سایر اشخاصی که به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی و ارائه ابزار‌های پرداخت، اشتغال دارند، در قانون بانک مرکزی، با عنوان «اشخاص تحت نظارت» یاد می‌شوند. تشخیص مصادیق، بر عهده بانک مرکزی است (بند (ر) ماده ۱).

تا قبل از تصویب این قانون، هیئت انتظامی موضوع قانون پولی و بانکی کشور ظرفیت الزام برای مقابله با تخلفات اشخاص تحت نظارت را نداشته و واجد مشکلات جدی بود. ازجمله مشکلات و معضلات این هیئت وجود نماینده بانک‌ها و اشخاص تحت نظارت در آن به‌عنوان عضو صاحب‌رأی است که باعث شکل‌گیری تعارض منافع (حضور نماینده متخلف در هیئت انتظامی) شده بود. در قانون بانک مرکزی نماینده بانک‌ها از ترکیب هیئت انتظامی حذف شده تا این تعارض منافع کنترل شود. مشکل دیگری که در وضعیت فعلی هیئت انتظامی بانک مرکزی وجود داشت به امکان نقض یا تعلیق آرای صادره این هیئت انتظامی در دادگاه‌ها و یا دیوان عدالت اداری مربوط بود. با توجه به عدم تخصص این دادگاه‌ها در رسیدگی به امور مربوط به شبکه بانکی، این مشکل به یکی از موانع عملکرد مطلوب و مناسب هیئت انتظامی تبدیل‌شده است. در قانون بانک مرکزی این نقیصه از طریق واگذاری قضاوت به هیئت انتظامی (در دو مرحله بدوی و تجدیدنظر) و «شعبه ویژۀ دیوان عدالت اداری» و همچنین غیرمجاز نمودن صدور دستور موقت یا حکم توقف توسط مراجع قضائی و غیرقضائی نسبت به تصمیماتی که بانک مرکزی در مقام ناظر حوزه پول و بانک اتخاذ میکند، برطرف شده است.

به‌منظور رسیدگی به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران و سهامداران مؤثر آن‌ها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌ها و نیز برای رسیدگی به کلیه اعتراضات مؤسسات اعتباری ازجمله در خصوص تعلیق یا لغو مجوز، تعیین هیئت سرپرستی موقت و گزیر مؤسسه اعتباری و تصمیمات موضوع مواد ۲۷ (اقدامات اکتشافی)، ۲۸ (اقدامات پیشگیرانه) و ۲۹ (اقدامات اصلاحی) این قانون، هیئت انتظامی بدوی و تجدیدنظر به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می‌شود (ماده ۲۲). مجمع تشخیص مصلحت نظام با اضافه نمودن تبصره ای به این ماده ۲۲ مقرر نمود که رسیدگی به این موارد فوق‌الذکر، انحصاراً از طریق سازوکار مذکور در همین ماده انجام می‌شود. همچنین مجمع تشخیص مصلحت بر خلاف نظر شورای نگهبان، مقرر نمود که صدور دستور موقت یا حکم توقف نسبت به تصمیماتی که بانک مرکزی در مقام ناظر حوزه پول و بانک اتخاذ میکند، توسط مراجع قضائی و غیرقضائی مجاز نمی‌باشد (بند (ح) ماده ۲۲).

هیئت انتظامی بدوی بانک مرکزی متشکل از سه نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل ده سال تجربه مفیدِ مرتبط است که به پیشنهاد رئیس‌کل، توسط هیئت عالی برای مدت دو سال انتخاب می‌شوند و انتخاب مجدد آن‌ها بلامانع است.

هیئت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی متشکل از پنج نفر به شرح زیر است: (۱) یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل پانزده سال تجربه قضائی مفید و مرتبط با انتخاب رئیس قوه قضائیه. (۲) چهار نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل پانزده سال تجربه مفیدِ مرتبط که به پیشنهاد رئیس‌کل، توسط هیئت عالی برای مدت دو سال انتخاب می‌شوند و انتخاب مجدد آن‌ها بلامانع است.

رئیس هیئت انتظامی بدوی و هیئت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی توسط رئیس‌کل از میان اعضای همان هیئت انتخاب می‌شود. رئیس هیئت انتظامی بانک مرکزی میتواند از اشخاص مطلع برای شرکت در جلسات هیئت دعوت به‌عمل آورد.

معاون تنظیم‌گری و نظارت با حفظ مسئولیت، به‌عنوان دادستان هیئت انتظامی بانک مرکزی تعیین می‌شود و بدون حق رأی، در جلسات هیئت انتظامی بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی شرکت می‌کند.

دبیرخانه هیئت انتظامی بانک مرکزی در حوزه معاونت تنظیم‌گری و نظارت تشکیل می‌شود. ترتیب رسیدگی به تخلفات و صدور و ابلاغ اوراق و احکام انتظامی، اخذ دفاعیات و ترتیبات درخواست تجدیدنظر از آراء و تصمیمات، طرز رسیدگی مجدد و اجرای احکام انتظامی و شرایط عزل و نصب و انتصاب مجدد و جلوگیری از تعارض منافع اعضا، به‌موجب ضوابطی خواهد بود که به پیشنهاد بانک مرکزی به تصویب هیئت عالی می‌رسد.

آرای هیئت انتظامی بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی در صورت عدم اعتراض محکوم‌علیه یا دادستان انتظامی بانک مرکزی یا اشخاص ثالث متضرر، ظرف مدت ده روز از تاریخ ابلاغ رأی، قطعی و لازم‌الاجرا است.

اساس ایراد شورای نگهبان همین فصل‌الخطاب بودن احکام هیئت‌های بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی وعدم مداخله قوه قضاییه در رسیدگی به تظلمات متضرران احتمالی تصمیمات این هیئت‌ها می‌باشد. شورای نگهبان این فصل‌الخطاب بودن را برخلاف ۳۴، ۱۵۶، ۱۵۹ و ۱۷۳ قانون اساسی اعلام کرده بود. این اختلاف بالاخره در مجمع تشخیص مصلحت نظام با پیش‌بینی «شعبه ویژۀ دیوان عدالت اداری» و وضع مقررات اختصاصی مقتضی برای این شعبه حل شد.

به‌موجب بند (چ) ماده ۲۲ قانون بانک مرکزی ج.ا.ا. آرای هیئت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی ظرف مدت ده روز از تاریخ ابلاغ، انحصاراً در شعبه قضائی ویژه‌ای که در دیوان عدالت اداری توسط رئیس قوه قضائیه مقرر ایجاد می‌شود، قابل تجدیدنظرخواهی است:

(۱) شعبه قضائی ویژه موضوع این بند، متشکل از سه قاضی مسلط به امور پولی و بانکی با حداقل پانزده سال تجربه رسیدگی به پرونده‌های اقتصادی، پولی و بانکی است که توسط رئیس قوه قضائیه برای مدت سه سال منصوب می‌شوند و انتصاب مجدد آنها بلامانع است. رئیس شعبه قضائی ویژه موضوع این بند توسط رئیس قوه قضائیه از میان قضات عضو انتخاب می‌شود. (۲) جلسات شعبه قضائی ویژه موضوع این بند باید با حضور هیئت کارشناسی تشکیل شود. هیئت مذکور متشکل از پنج نفر افراد خبره مورد وثوق با حداقل پانزده سال تجربه مفید در حوزه‌های اقتصادی، پولی و بانکی هستند که به پیشنهاد رئیس‌کل و تائید رئیس قوه قضائیه، برای مدت سه سال تعیین می‌شوند و انتخاب مجدد آن‌ها بلامانع است. (۳) جلسات شعبه قضائی ویژه موضوع این بند با حضور اکثریت قضات و اکثریت اعضای هیئت کارشناسی تشکیل می‌شود. نکته‌ای که در این بند قابل‌توجه می‌باشد آن است که ملاک صدور رأی، رأی حداقل دو نفر از قضات عضو شعبه است و نظرات کارشناسان مشورتی می‌باشد. در متن رأی صادره باید نظرات این کارشناسان درج گردد و درصورتی‌که رأی صادره با نظر اکثریت کارشناسان عضو هیئت مخالف باشد، لازم است دلایل عدم پذیرش نظر اکثریت کارشناسان، در متن رأی صادره به‌صراحت بیان شود. (۴) این شعبه قضائی ویژه صرفاً به تقاضا‌های تجدیدنظرخواهی از آراء هیئت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی رسیدگی می‌کند و موظف است رسیدگی به تقاضا‌های واصله را بهفوریت انجام دهد. آرای این شعبه قضائی ویژه، قابل تجدیدنظرخواهی، ابطال، توقف، فرجامخواهی و رسیدگی مجدد، در هیچ مرجع دیگری نمی‌باشد. البته امکان اعمال ماده ۴۷۷ قانون آیین دادرسی کیفری نسبت به آرای این شعبه همچنان به‌عنوان استثناء پذیرفته‌شده است. رئیس قوه قضائیه در صورت ضرورت و جهت رسیدگی سریع‌تر به پرونده‌ها، می‌تواند شعب دیگری را با ترتیبات مذکور در این بند ایجاد نماید.

نگارنده بر این اعتقاد است که قانون بانک مرکزی واجد مزایای جدی در مورد ساختار تصمیم‌گیری بانک مرکزی، پاسخگویی و شفافیت، اصلاح تعارض منافع و تقویت قدرت نظارتی بانک مرکزی است و از این لحاظ می‌تواند منجر به بهبود وضعیت فعلی قوانین پولی و بانکی در کشور گردد؛ ولی از منظر اصلاح ساختاری رابطه بانک مرکزی و دولت (استقلال بانک مرکزی از دولت) روایت همچنان باقی است.

نتایج نشان می‌دهد میزان شاخص استقلال قانونی بانک مرکزی در قانون بانک مرکزی در مقایسه با قوانین قبلی افزایش نسبی یافته؛ اما افزایش آن به میزانی است که کماکان وضعیت استقلال قانونی بانک مرکزی در زمره ۲۵ درصد کشورهای با کمترین درجه استقلال قرار خواهد گرفت.