رأی شماره ۱۱۳۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره ۳۳/۹۸/۱۹۳۵۸۶ ـ ۱۳۹۸/۱۰/۸ شورای اسلامی شهر مشهد

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۳۳/۹۸/۱۹۳۵۸۶ـ ۱۳۹۸/۱۰/۸ شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" مستحضرید که با توجه به آیین‌نامه دفاتر پیشخوان خدمت دولت (مصوبه سازمان تنظیم مقررات) دفاتر پیشخوان از لحاظ عملکرد اقتصادی فقط ارائه دهنده خـدمات بوده و هیچ‌گونه کار تجاری و خـرید و فروش و معامله‌ای در این دفاتر صورت نمی‌پذیرد. متاسفانه در پایان سال ۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر مشهد بدون ارائه ادله متقن، مصوبه‌ای به شماره ۴/۲/۶۲۳۲ش ـ ۱۳۹۲/۱۱/۳ تصویب نمود که تعرفه بهره‌برداری موقت ملک دفاتر را نه بر مبنای قانونی (اداری بخش خصوصی) بلکه بر مبنای (تجاری) برای دفاتر پیشخوان لحاظ می‌نماید. خوشبختانه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۱۰/۱۲ بر اساس اعتراض اصناف آسیب‌دیده از این مصوبه آن را مردود دانسته و رأی به ابطال آن شماره (۱۰۲۴ـ ۱۰۲۳) داده است. ولی متاسفانه شورای اسلامی شهر مشهد مصوبه دیگری را در تاریخ ۱۳۹۸/۹/۲۷ از طریق کمیسیون (موضوع تبصره ماده ۴ مصوبه سال ۱۳۹۲) تصویب به شماره ۳۳/۹۸/۱۹۳۵۸۶ـ ۱۳۹۸/۱۰/۸ ابلاغ نموده که همان مفاد مصوبه سال ۱۳۹۲ را تأیید کرده و با استناد به آن شهرداریها، مجدداً بهای بهره‌برداری موقت ملک دفاتر را با تعرفه (تجاری) محاسبه و ابلاغ می‌نمایند. به همین جهت از دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مجدد مصوبه جدید شورای اسلامی شهر مشهد که برخلاف نوع عملکرد اقتصادی دفاتر پیشخوان دولت بوده و با این روال دفاتر را با مشکل اساسی در تهیه مکان مناسب و در خور خدمت رسانی به مراجعین (با توجه به هزینه‌های سنگین تجاری) مواجه می‌نماید را دارم."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب نامه‌ای مورخ ۱۳۹۹/۷/۶ پاسخ داده است که:

" مستحضرید دفاتر پیشخوان خدمات دولت به استناد تبصره ۲ بخش (ج) ماده ۴۶ قانون برنامه پنجم توسعه و در راستای کاهش تصدی‌های دولت و ارتقاء خدمات رسانی به مردم ایجاد شده‌اند. این دفاتر در چارچوب مفاد ماده ۲۵ مصوبه شماره ۶۸۰۸۴/ت۳۷۴۵۶ن ـ ۱۳۸۶/۴/۳۱ توسط نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور، موضوع اصل ۱۲۷ قانون اساسی و مفاد ماده ۱ تصویب‌نامه کمیسیون موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی به شماره ۹۲۳۰۸/ت۴۰۸۸۷ک ـ ۱۳۸۷/۶/۷ ستاد مدیریت حمل و نقل و سوخت فعال گردیده‌اند. بر اساس نامه شماره ۲۷۵۸/۱/س ـ ۱۳۸۸/۲/۱۶ جناب آقای رویانیان نماینده رئیس‌جمهور و رئیس ستاد فوق‌الذکر، کلیه سازمان‌ها و نهادهای عمومی و دولتی را مکلف به همکاری با دفاتر مزبور نموده‌اند. ضمناً در این رابطه مقرر شده که دفاتر مزبور در راستای تسهیل خدمات رسانی و تجمیع عرضه خدمات با شرایط آسان تشکیل گردد. لذا فعالیت آنها در مناطق مسکونی با موقعیت اداری پس از موافقت اداره اماکن نیروی انتظامی بلامانع می‌باشد.

 متاسفانه برخلاف این مصوبات قانونی، شورای اسلامی شهر مشهد مصوبه‌ای به شماره ۴/۲/۶۲۳۲ش ـ ۱۳۹۲/۱۱/۱۳ تصویب نموده که در آن برخلاف ماده ۵۰ و تبصره یک ماده مذکور (قانون مالیات بر ارزش افزوده) که برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین (ارائه خدمات) که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده، برای شوراهای شهر و شهرداری‌ها ممنوع بوده نسبت به تعیین و دریافت عوارض تغییر کاربری (بهره‌برداری موقت تجاری) اقدام می‌نماید. پس از این مصوبه با اعتراض گروهی از اصناف آسیب دیده در این مصوبه (آموزشگاه‌های رانندگی) به دیوان عدالت اداری در سال ۱۳۹۶ دیوان بر اساس ادله فوق و مغایرت‌های قانونی، ردیف‌های ۳ و ۴ جدول ذیل ماده ۴، مصوبه فوق شورای شهر را با رأی هیأت عمومی دیوان به شماره ۱۰۲۴ـ ۱۰۲۳ مورخ۱۳۹۶/۱۰/۱۲ ابطال نمود که شهردار وقت طی نامه‌ای به شماره ۵/۹۶/۲۱۱۴۳ش ـ ۱۳۹۶/۱۲/۸ رأی دیوان را به شهرداری‌های مناطق ابلاغ نمود. ولی متاسفانه شورای اسلامی شهر مشهد با نقض رأی دیوان، مصوبه دیگری را در تاریخ ۱۳۹۸/۹/۲۷ از طریق (کمیسیون موضوع تبصره ماده ۴ مصوبه ۴/۲/۶۲۳۲ش سال ۱۳۹۲) را با حذف آموزشگاه‌های رانندگی که شاکی مصوبه فوق در سال ۱۳۹۲ بوده‌اند و گنجاندن سایر اصناف بند ۳ و ۴ در مصوبه جدید، تصویب نموده و به شماره ۳۳/۹۸/۱۹۳۵۸۶ ـ ۱۳۹۸/۱۰/۸ ابلاغ نموده است که همان مفاد مصوبه سال ۱۳۹۲ را تأیید کرده و به استناد آن شهرداری‌ها مجدداً بهای بهره‌برداری موقت ملک دفاتر را با تعرفه تجاری محاسبه و ابلاغ می‌نمایند. در صورتی که طبق قانون عملکرد اقتصادی دفاتر پیشخوان دولت، اداری بوده و تغییر کاربری تجاری در ملک آنها صورت نمی‌پذیرد. "

متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

" ششمین جلسه کمیسیون موضوع تبصره ماده ۴ مصوبه بهای خدمات بهره‌برداری موقت به شماره ۴/۹۳/۶۲۳۲/ش ـ ۱۳۹۲/۱۱/۳، ساعت ۱۲:۰۰ روز چهارشنبه ۱۳۹۸/۹/۲۷ با حضور اعضا در دفتر معاون مالی و پشتیبانی تشکیل و پس از بررسی موضوعات به شرح زیر اتخاذ تصمیم گردید:

۱ـ نظریه شماره ۴/۵۶۱/ب ـ ۱۳۹۸/۲/۲۵ کمیسیون برنامه، بودجه، فناوری اطلاعات و منابع انسانی بررسی و مقرر شد به شرح زیر اقدام گردد:

الف ـ برای متقاضیانی که درخواست بهره‌برداری موقت از املاکی که چند دربند تجاری دارند و یکی از آنها دارای کارشناسی اجاره بها باشد، مشروط بر آن که مهلت شش ماهه کارشناسی به انتها نرسیده باشد و مساحت و ارتفاع سایر دربندها با دربند دارای کارشناسی بیش از ۲۰% اختلاف نداشته و به لحاظ دسترسی به معبر، مصالح، قدمت و... دارای شراط مشابه و نزدیک به هم باشد، با متناسب‌سازی مساحت بر اساس قیمت هر مترمربع، دربند دارای کارشناسی، مبلغ کارشناسی قابل استفاده و تعمیم به مابقی در بندهای همان پلاک خواهد بود.

ب ـ چنانچه ابلاغ رأی قطعی به مؤدی صورت گرفته باشد و ایشان جهت تعیین تکلیف وضعیت ملک خود به شهرداری مراجعه ننموده باشد یا ملک دارای بدهی معوقه باشد، شهرداری (کارگزار) موظف است حداکثر ظرف مدت دو ماه از تاریخ این صورتجلسه، اخطاریه مدت دار (حداکثر ۷۲ ساعت) به مؤدی ابلاغ نماید. در صورت عدم مراجعه در موعد مقرر، شهرداری موظف به اجرای رأی تعطیل محل خواهد بود. شهرداری موظف است در صورت عدم رعایت مفاد این بند (۱ـ ب) توسط کارگزار به ازای هر مورد تخلف شناسایی شده یک امتیاز از مجموع امتیاز توان سنجی سال آتی کارگزار کسر نماید.

ج ـ چنانچه مشخص شود واحدی قبل از اولین اخطار، بدون مجوز بهره‌برداری موقت فعالیت داشته است (از طریق مستنداتی مانند تـاریخ صدور پروانـه کسب، خـود اظهاری مالک یا نظایر آن) شهرداری می‌توانـد بهای خـدمات بهره‌برداری موقت را از آن تاریخ محاسبه و اخذ نماید این موضوع مشمول فعالیت واحدها در بازه زمانی قبل از این صورتجلسه نخواهد بود.

د ـ برای واحدهای با زیربنای تا ۳۰ مترمربع در حوزه‌های ۴ و ۵ درآمدی در صورتی که بهای خدمات بهره‌برداری موقت آن به روش کارشناسی تعیین گردد (اعم از اینکه مؤدی به رقم فرمول اعتراض داشته باشد یا معبر ملک مورد نظر در فهرست معابر ویژه باشد بهای خدمات بهره‌برداری موقت بر مبنای ۲۵ درصد اجاره بهای اعلام شده توسط کارشناس محاسبه و اخذ می‌گردد. بدیهی است در سال ۱۳۹۸، صرفاً آن بخش از بهای خدمات بهره‌برداری موقت بعد از بازه زمانی ابلاغ این صورتجلسه، مشمول تسهیلات این بند می‌شود.

۲ـ مقرر شد شهرداری در خصوص محاسبات بهره‌برداری موقت دفتر اسناد رسمی، دفاتر ازدواج و طلاق، دفاتر پیشخوان دولت، دفاتر پلیس ۱۰+ از تاریخ این صورتجلسه به شرح جدول زیر اقدام نماید.

۳ـ نظریه شماره ۵/۵۲۵/ب ـ ۱۳۹۷/۷/۱۵ کمیسیون برنامه، بودجه، فناوری اطلاعات و منابع انسانی شورای اسلامی شهر، بررسی و مقرر شد جمعیت هلال احمر، آموزش و پرورش، بهزیستی و دانشگاه علوم پزشکی (اعم از مراکز و پایگاه‌های اورژانس ۱۱۵) از پرداخت بهای خدمات بهره‌برداری موقت مرتبط با پایه و دکل‌های ارتباطات، آنتن و ایستگاه‌های مخابراتی موضوع مصوبه ۵/۹۶/۲۱۸۰۹/ش ـ ۱۳۹۶/۱۲/۱۵ شورای اسلامی شهر معاف شوند.

۴ـ پیشنهاد تغییر محاسبات بهای خدمات بهره‌برداری موقت مدارس غیرانتفاعی، بررسی و مقرر شد محاسبات برابر رویه فعلی (وفق ردیف ۵ جدول ماده ۴ مصوبه ۴/۹۲/۶۲۳۲/ش ـ ۱۳۹۲/۱۱/۳) و بدون اعمال تغییرات انجام شود.

۵ ـ امکان برگشت از محاسبات برابر نظریه کارشناسی اجاره بها به محاسبات بر اساس فرمول، بررسی و مقرر شد چنانچه مبلغ محاسبه شده بهای خدمات بهره‌برداری موقت بر اساس کارشناسی نسبت به محاسبات فرمول، افزایش یابد و مؤدی به مبلغ کارشناسی شده اعتراض داشته باشد، موضوع می‌بایست به کارشناس دیگری ارجاع شود و امکان برگشت به محاسبات بر اساس فرمول وجود ندارد.

۶ ـ درخواست تغییر بازه زمانی محاسبات بهای خدمات بهره‌برداری موقت نانوایی‌ها، بررسی و با توجه به این که موضوع ردیف ۱۱ چهارمین صورتجلسه مورخ ۱۳۹۷/۱۱/۳، وضع بهای خدمات جدید نبوده و صرفاً تغییر نحوه محاسبات نانوایی‌ها از ابتدای سال ۱۳۹۸ (با لحاظ شرایط کمیسیون ماده ۵ مورخ ۱۳۶۸/۱۱/۲۵) است. یا بخشودگی معوقات قبل از سال ۱۳۹۸ موافقت نگردید و مقرر شد اداره کل درآمدهای عمومی در نامه‌ای به مناطق شهرداری مجدد نحوه اجرای محاسبات مربوط به نانوایی‌ها را تشریح نماید. "

در پاسخ بـه شکایت مـذکور، رئیس شورای اسلامی و سرپرست اداره کل حـقوقی شهر مشهد مقـدس به موجب لوایح شماره ۵/۹۹/۱۲۸۸۱/ش و ۵۰/۵۳۲۰ ـ ۱۳۹۹/۸/۱۰ اجمالاً توضیح داده‌اند که:

  " اولاً: دادنامه شماره ۱۰۲۴ و ۱۰۲۳ـ ۱۳۹۶/۱۰/۱۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تنها بندهای ۳ و ۴ جدول ذیل ماده ۴ مصوبه مزبور را ابطال نموده است و نه کل مصوبه را.

ثانیاً: خواهان در مفاد دادخواست ادعا نموده‌اند که شورای اسلامی شهر در سال ۱۳۹۸ اقدام به تصویب مصوبه جدیدی در خصوص بهای خدمات بهره‌برداری موقت نموده که همان مفاد مصوبه سال ۱۳۹۲ می‌باشد، این در حالی است که با لحاظ مستندات دادخواست تقدیمی، مصوبه مورد ادعای شاکی تنها یک صورتجلسه از کمیسیون موضوع تبصره ماده ۴ مصوبه بهای خدمات بهره‌برداری موقت بوده و مصوبه جدیدی نمی‌باشد. توضیحاً اینکه پس از ابطال ردیف‌های ۳ و ۴ مصوبه مزبور برابر دادنامه شماره ۱۰۲۴و ۱۰۲۳ـ ۱۳۹۶/۱۰/۱۳ از آنجا کـه این گونه مشاغل بایستی برابر آرای کمیسیون ماده صد نسبت به تعطیل محل و تبدیل به کاربری مجاز اقدام می‌نموده‌اند و با توجه به درخواست برخی از این دفاتر پیشخوان به منظور مساعدت، اعضای کمیسیون موضوع تبصره ماده ۴ مصوبه مزبور بر اساس صورتجلسه شماره ۳۳/۹۸/۱۳۹۶۵۸۶ـ ۱۳۹۸/۱۰/۸ ترتیبی اتخاذ نمودند تا این مشاغل بتوانند کما فی السابق نسبت به ادامـه فعالیت در کاربری‌های مسکونی اقدام نمایند. ذکـر این نکته نیز ضروری است که سابقاً درخواست ابطال تمام مصوبه شماره ۴/۹۲/۶۲۳۲/ش ـ ۱۳۹۲/۱۱/۳ توسط سازمان بازرسی کل کشور نیز در دیوان عدالت اداری مطرح و مورد رسیدگی قرار گرفته و نهایتاً طی دادنامه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۷۴۳ـ ۱۳۹۹/۶/۳۰ مصوبه بهای خدمات بهره‌برداری موقت شورای اسلامی شهر مشهد ابطال گردیده است."

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۴/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

 براساس بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری مقرر شده است که: «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده   مکلّف است طبق ضوابـط مـذکور در پروانـه‌های ساختمانی نـوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتـی که   برخلاف   مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره ۱ ماده ۱۰۰ مطرح می‌نماید.» نظر به اینکه اعطای مجوز برخلاف کاربری و اخذ وجه مغایـر با بند ۲۴ ماده ۵۵ و مـاده ۱۰۰   قانون شهرداری است و در آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عـدالت اداری از جمله دادنامه‌های شماره ۴۸۹ـ ۱۳۹۶/۵/۲۴ و ۸۵ ـ ۱۳۹۶/۲/۱۲ اخذ عوارض سالیانه بهره‌برداری موقت از ساختمانها مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهر تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه شماره ۳۳/۹۸/۱۹۳۵۸۶ـ ۱۳۹۸/۱۰/۸ شورای اسلامی شهر مشهد که مغایر با موازین قانونی و آرای فوق‌الذکر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمد مصدق