رأی شماره ۹۹۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال جزء (د) بند یک از مصوبه ۱۳۹۳/۳/۲۶ شورای فنی حقوقی سازمان امور اراضی که طی بخشنامه شماره ۵۳/۰۲۶/۲۱۸۴۳۱ مورخ ۱۳۹۳/۹/۳ سازمان امور اراضی کشور

گردش کار : آقای امیرحسین کرمانی حبیب آبادی به وکالت از خانم آذین بخردی به موجب دادخواستی ابطال جزء (د) بند ۱ از مصوبه ۱۳۹۳/۳/۲۶ شورای فنی حقوقی سازمان امور اراضی که طی بخشنامه شماره ۵۳/۰۲۶/۲۱۸۴۳۱ـ ۱۳۹۳/۹/۳ سازمان امور اراضی کشور ابلاغ شده است را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" اینجانب امیرحسین کرمانی به وکالت از خانم آذین بخردی و با استناد به اصل ۱۷۳ قانون اساسی و بند ۱ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به جهات و دلایل ذیل از سازمان امور اراضی کشور به جهت صدور بخشنامه خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شکایت داشته و از این رو استدعای رسیدگی و ابطال آن را دارم. جهت تبیین بهتر خواسته اعلام می‌دارد از آنجایی که وضع و تصویب هر بخشنامه لزوماً بایستی در جهت تبیین و اجرای هر چه بهتر قانون باشد و سازمانها و ارگانهای مربوطه نمی‌توانند دامنه شمول قانون را توسعه دهند لکن علیرغم این اصل حقوقی، اداره طرف شکایت با وضع بخشنامه موضوع شکایت نه تنها به این اصل توجهی نکرده است بلکه پا را فراتر گذاشته و حتی مبادرت به قانونگذاری و وضع مجازات نموده است که این امر خلاف اصل ۳۶ قانون اساسی و ماده ۲ قانون مجازات اسلامی مصوب سال ۱۳۹۲ است چرا که بنا به تصریح ماده ۳ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب سال ۱۳۷۴ محکومیتهای قانونی اشخاصی که قبل از اصلاح این قانون بدون اخذ مجوز از کمیسیون ذی‌ربط اقدام به تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها می‌نمودند. صرفاً پرداخت ۸۰ درصد عوارض ماده ۲ آن و پرداخت جزای نقدی می‌باشد. بدیهی است در این صورت صرفاً مفاد حکم در مورد متهم اجرا می‌گردد ولو اینکه از زمان صدور حکم و ابلاغ آن شش ماه یا بیش از آن هم گذشته باشد حال آن که سازمان امور اراضی کشور در بند (د) بخشنامه شماره ۵۳/۰۲۶/۲۱۸۴۳۱ ـ ۱۳۹۳/۹/۳ خارج از حیطه اختیارات خود و برخلاف قوانین فوق‌الذکر و به نحو مطلق مصوب نموده است که در صورتی که در رأی دادگاه مبلغ عوارض ماده ۲ قانون قید شده باشد و از زمان ابلاغ رأی بیش از شش ماه گذشته باشد لازم است مجدداً نسبت به تقویم جدید و تعیین عوارض ماده ۲ اقدام و صورت تأیید کمیسیون تبصره ۱ ماده ۱ و قبل از صدور مجوز نسبت به اخذ مابه‌التفاوت عوارض اقدام گردد. خلاف قانون بودن این مصوبه زمانی بیشتر متبلور است که سازمان با عطف آن به زمان قبل از تصویب پرونده‌هایی را هم که قبل از تصویب مبادرت به پرداخت عوارض نموده باشند را نیز مشمول مصوبه دانسته و مکلف به پرداخت مابه‌التفاوت عوارض می‌نماید مضاف بر اینکه قانونگذار به  موجب ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکتهای دولتی نموده است که بخشنامه مزبور در مخالفت آشکار با بخشنامه شماره ۵۳/۰۲۶/۲۱۸۴۳۱ـ ۱۳۹۳/۹/۳ مدیریت اراضی کشور را دارد. "

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" مدیریت محترم امور اراضی استان ...

با سلام و احترام

نظر به وجود شبهات و ابهامات در اجرای آراء قطعیت یافته محاکم قضایی پیرامون پرونده‌های تغییر کاربری غیرمجاز اراضی زراعی و باغها موضوع اخذ عوارض موضوع ماده ۲ قانون مذکور با عنایت به رأی ۱۵۸ و ۱۵۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ایضاً بخشنامه‌های متعدد در این زمینه و حسب استعلام شماره ۵۳/۰۲۸/۲۰۶۶۰۳ ـ ۱۳۹۳/۲/۶ مدیرکل دفتر حفظ کاربری و یکپارچگی امور زمین موضوع در جلسه مورخ ۱۳۹۳/۳/۲۶ شورای فنی و حقوقی سازمان مطرح گردید. با عنایت به اختیار حاصله از بند۵ ماده ۴ دستورالعمل شورای فنی، حقوقی سازمان امور اراضی کشور موضوع ابلاغیه شماره ۵۳/۰۲۰/۲۰۳۴۹۲ـ ۱۳۹۲/۱۱/۲۷ رئیس سازمان بند ۱ مصوبه مورخ ۱۳۹۳/۳/۲۶ شورای فنی، حقوقی سازمان به شرح ذیل برای اجراء ابلاغ می‌گردد.

 بند یک مصوبه مورخ ۱۳۹۳/۳/۲۶ شورای فنی، حقوقی سازمان امور اراضی کشور:

 الف ـ طرح کلیه پرونده آراء صادره قطعی از محاکم قضایی در کمیسیون تبصره ۱ ماده ۱ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها پس از اجرای کامل آراء و وصول عوارض و جزای نقدی می‌باشد.

 ب ـ با توجه به ماده ۸ الحاقی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مبنی بر الزام دستگاه‌های اجرایی به صدور مجوز خدمات زیربنایی، صدور مجوز تغییر کاربری با تصویب کمیسیون تبصره ۱ ماده ۱ قانون مذکور به میزان مساحت ساخت و ساز (تخلف انجام شده) یا شکواییه اولیه پس از اخذ عوارض روز موضوع ماده ۲ بلامانع است.

 ج ـ در مواردی که در حکم محکومیت به عوارض، مبلغ عوارض در متن دادنامه ذکر نگردیده است. ابتدا پرونده به کمیسیون تبصره ۱ ماده ۱ قانون ارجاع و یا احاله موضوع به کمیسیون تقویم و ارزیابی عرصه مورد تغییر کاربری به قیمت روز و محـاسبه عـوارض قانونی و ابلاغ آن به متقاضـی پس از پرداخت عوارض مشمول مراحل بند (ب) می‌باشد. اقدام و در مواردی که متقاضی صدور مجوز موضوع ماده ۸ الحاقی باشد به کمیسیون تبصره ۱ ماده ۱ ارجاع می‌گردد.

 د ـ در صورتـی که در رأی دادگاه مبلغ عـوارض ماده ۲ قانون قید شده باشد و از زمـان ابلاغ رأی بیش از ۶ ماه گذشته باشد لازم است مجدداً نسبت به تقویم جدید و تعیین عوارض ماده ۲ اقدام و در صورت تأیید کمیسیون تبصره ۱ ماده ۱ و قبل از صدور مجوز نسبت به اخذ مابه‌التفاوت عوارض اقدام گردد. ـ مدیرکل امور حقوقی سازمان امور اراضی کشور "

در پاسخ به شکایت مذکور مدیرکل دفتر امور حقوقی سازمان امور اراضی کشور به‌موجب لایحه شماره ۵۳/۰۲۶/۴۳۱۹۸۸ـ ۱۳۹۹/۸/۱۷ توضیح داده است که:

 " بر اساس ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب ۱۳۷۴/۳/۳۱ که مقرر می‌دارد: «به منظور حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و تداوم و بهره وری آنها از تاریخ تصویب این قانون تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها در خارج از محدوده قانون شهرها و شهرکها جز در موارد ضروری ممنوع می‌باشد.» تشخیص ضرورت تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها بر اساس تبصره ۱ ماده ۱ قانون مذکور بر عهده کمیسیون تبصره ۱ ماده ۱ مرکب از نمایندگان وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی، راه و شهرسازی، کشور و محیط زیست می‌باشد. که بـر اساس ضوابط مقرر در مـاده ۷ الحاقی قانون مارالبیان در تشخیص ضرورت اتخـاذ تصمیم می‌نمایند. بـر اساس ماده ۲ اصلاحی قانون اخیرالذکر و پس از موافقت مرجع تشخیص ضرورت تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها با تغییر کاربری طبق مقررات این قانون، هشتاد درصد ۸۰% قیمت روز اراضی و باغهای مذکور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر کاربری بابت عوارض از مالکین وصول و به خزانه داری کشور واریز می‌گردد.

در صورتی که مالکین اراضی زراعی و باغها، بدون اخذ مجوز از کمیسیون تبصره ۱ ماده ۱ قانون اقدام به احداث بنا و مستحدثات غیرمجاز نمایند. اقدام مالکین متخلف در تغییر کاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی بر اساس ماده ۱۰ الحاقی قانون مذکور جرم بوده و به مجازات ماده ۳ اصلاحی که عبارت است از قلع و قمع بنا وجزای نقدی از یک تا سه برابر بهای اراضی زراعی و باغها به قیمت روز زمین با کاربری جدید مورد نظر متخلف محکوم می‌شوند. نکته حایـز اهمیت در موضوع معترض‌عنه در این قسمت است که مجازات تغییر کاربری غیرمجاز اراضی زراعی و باغها بر اساس ماده ۳ قانون مذکور مصوب ۱۳۷۴ علاوه بر الزام به پرداخت عوارض موضوع ماده ۲ به پرداخت جزای نقدی تا ۳ برابر بهای اراضی زراعی و باغها به قیمت روز زمین با کاربری جدید است و احکام قضایی در محکومیت مالکین به پرداخت عوارض موضوع ماده ۲ قانون از سال ۱۳۷۴ تا زمان اصلاح قانون مذکور (سال ۱۳۸۵) صادر شده است و ایضاً رأی ۷۳۰ ـ ۱۳۹۲/۳/۲۸ هیأت عمومی دیوان عالی کشور، مجازات ماده ۳ اصلاحی نسبت به جرایم واقع شده پیش از لازم‌الاجرا شدن آن ماده حاکمیت ندارد. لازم به ذکر است بر طبق رأی ۱۵۸ و ۱۵۹ـ ۱۳۸۴/۴/۱۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ماده ۷ آیین‌نامه اجرایی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب ۱۳۷۴ پیرامون الزام کمیسیون تبصره ۱ ماده ۱ بر صدور مجوز تغییر کاربری ابطال گردید و استدلال قضات دیوان عدالت اداری مبنی بر اینکه حکم ماده ۳ قانون اخیرالذکر موضوع اخذ عوارض از اشخاص دلالتی بر جواز بقاء تغییر کاربری غیرمجاز اراضی مذکور ندارد بلکه مفید لزوم حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ می‌باشد. شایان ذکر است هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب بند (الف) دادنامه ۳۸۱ـ ۱۳۹۲/۶/۴ مقرر می‌دارد:

الف ـ با توجه به اینکه در ماده ۱۴ قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب ۱۳۸۵/۸/۱ وزارت جهاد کشاورزی موظف شده است آیین‌نامه اجرایی قانون یاد شده را با همکاری وزارتخانه‌های مسکن و شهرسازی، کشور و سازمان حفاظت محیط زیست ظرف مدت سه ماه تهیه و برای تصویب به هیأت وزیران ارائه کند و مطابق با ماده ۲ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب سال ۱۳۷۴ در مواردی که به اراضی زراعی و باغها طبق مقررات قانون یاد شده مجوز تغییر کاربری داده می‌شود دریافت ۸۰% قیمت روز اراضی زراعی و باغهای مذکور با احتساب ارزش زمین پس از تغییرکاربری بابت عوارض از مالکین تجویز شده است از این جهت تعیین مجـدد قیمت به نـرخ روز توسط کمیسیون تقویـم پس از انقضای مـدت ۶ مـاه برای پـرداخت عوارض مصرح در تبصره ۲ ماده ۸ آیین‌نامه مورد شکایت منطبق با قانون حفظ کاربری اراضی و باغها است و قابل تشخیص نمی‌شود.» مع‌الوصف با توجه به اینکه بعضاً پرونده‌های تغییر کاربری غیرمجاز در محاکم قضایی احکامی صادر گردیده است و مالکین یا متصرفین که مرتکب جرم تغییر کاربری اراضی کشاورزی شده‌اند با عناوین «به هشتاد درصد قیمت روز زمین بابت عوارض ماده ۲ قانون» یا «به مبلغ مشخص بابت عوارض موضوع ماده ۲ قانون» محکوم می‌شوند. لیکن دادنامه در زمان صدور حکم اجراء نگردیده است و یا بعضاً با اطاله زمان در سنوات بعد از زمان صدور رأی اجراء می‌گردند و محکوم علیهم در سنوات گذشته و یا در حال حاضر درخواست صدور مجوز تغییر کاربری می‌نمایند. این سازمان در جهت حل موضوع معترض‌عنه و بر اساس نظریه مشورتی شورای فنی، حقوقـی سازمان بـه مـوجب بخشنامـه شماره ۵۳/۰۲۶/۲۱۸۴۳۱ـ ۱۳۹۷/۹/۳ به شرح ذیل مقرر می‌دارد: «نظر به وجود شبهات و ابهامات در اجرای آراء قطعیت یافته محاکم قضایی پیرامون پرونده‌های تغییر کاربری غیرمجاز اراضی زراعی و باغها موضوع اخذ عوارض موضوع ماده ۲ قانون مذکور با عنایت به رأی ۱۵۸ و ۱۵۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ایضاً بخشنامه‌های متعدد در این زمینه و حسب استعلام شماره ۵۳/۰۲۸/۲۰۶۶۰۳ـ ۱۳۹۳/۲/۶ مدیرکل دفتر حفـظ کاربری و یکپارچگی امـور زمین مـوضوع در جلسه مـورخ ۱۳۹۳/۳/۲۶ شورای فنی و حقوقی سازمان مطرح گردید. با عنایت به اختیار حاصله از بند ۵ ماده ۴ دستورالعمل شورای فنی، حقوقی سازمان امور اراضی کشور موضوع ابلاغیه شماره ۵۳/۰۲۰/۲۰۳۴۹۲ـ ۱۳۹۲/۱۱/۲۷ رئیس سازمان بند ۱ مصوبه مورخ ۱۳۹۳/۳/۲۶ شورای فنی، حقوقی سازمان برای اجراء ابلاغ می‌گردد.

ایرادات شکلی و ماهوی به دادخواست شاکی: ۱ـ همان گونه که نیک مستحضرید، اصل ۳۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر می‌دارد: «حکم به مجازات واجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد.» و ماده ۲ قانون مجازات اسلامی مقرر می‌دارد: «هر رفتاری اعم از فعل یا ترک فعل که در قانون برای آن مجازات تعیین شده است جرم محسوب می‌شود.» و در پاسخ به ادعای مغایرت بخشنامه مذکور با اصل ۳۶ قانون اساسی و ماده ۲ قانون مجازات اسلامی اعلام می‌دارد: اولاً ـ بخشنامه معترض‌عنه در راستای اجرای ماده ۳ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب ۱۳۷۴ و اجرای احکام صادره از محاکم قضایی و منطبق با اصل ۳۶ قانون اساسی و ماده۲ قانون مجازات اسلامی است و ایضاً مطابق با رأی ۱۵۸ و ۱۵۹ و رأی ۳۸۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تنظیم و ابلاغ گردیده است و ادعای شاکی در وضع قانونگذاری و وضع مجازات واهی و فاقد وجاهت حقوقی و قانونی است. ثانیاً ـ اخذ عوارض تغییر کاربری بر اساس ماده ۲ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و مجازات مقرر در ماده ۳ مصوب ۱۳۷۴ و بر مبنای احکام مراجع قضایی است و استناد شاکی به ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ فاقد وجاهت قانونی و محکوم به رد است. لذا با توجه به اینکه ادعای شاکی در ابطال بخشنامه معترض‌عنه واهی و بی‌اساس و بدون ذکر جهات حقوقی و قانونی موضوع بند ۱ ماده ۱۲ و بندهای (پ) و (ت) ماده ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری می‌باشد. لذا صدور حکم شایسته به رد درخواست شاکی مورد استدعاست.

 ۲ـ نحوه فرایند صدور مجوز تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها در تبصره ۱ ماده ۱، تبصره ۳ ماده ۲ و ماده ۷ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها تصریح و همچنین در مواد ۳، ۴ و ۸ آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها موضوع تصویب‌نامه شماره ۵۹۸۷۹/ت/۳۷۱۱۰هـ ـ ۱۳۸۶/۴/۱۹ هیأت وزیران و دستورالعمل اصلاحی نحوه تقویم و ارزیابی تبیین شده است و ضرورت اعتبار مصوبات کمیسیون تقویم ارزیابی اراضی زراعی و باغها در مدت ۶ ماه از تاریخ ابلاغ و بازنگری آن در صورت انقضاء مدت یاد شده و عدم واریز مبلغ مورد تقویم تصریح گردیده است. در خاتمه با عنایت به تشریح موضوع به شرح مفاد لایحه و ایرادات شکلی و ماهوی به درخواست شاکی و عدم مغایرت بخشنامه شماره ۵۳/۰۲۶/۲۱۸۴۳۱ـ ۱۳۹۳/۹/۳ با اصل ۳۶ قانون اساسی و ماده ۲ قانون مجازات اسلامی وعدم استناد و ذکر جهات قانونی مغایرت بخشنامه مذکور و ایضاً با عنایت به اینکه بخشنامه معترض‌عنه مطابق با ماده ۳ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب ۱۳۷۴ و آراء ۱۵۸ ـ ۱۵۹ و ۳۸۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تنظیم و ابلاغ گردیده است. درخواست صدور حکم به رد شکایت شاکی مورد استدعاست. "   

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۳/۲۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

بر مبنای مواد ۲۵، ۲۶ و ۲۷ قانون اجرای احکام مدنی و ماده ۴۹۷ قانون آیین دادرسی کیفری هرگونه رفع ابهام و اجمال و مشکلات راجع به اجرای حکم با دادگاه صادرکننده رأی است و بر همین اساس، حکم مقرر در جـزء (د) بند ۱ از مصوبه ۱۳۹۳/۳/۲۶ شـورای فنی حقوقی سـازمان امـور اراضی که طی بخشنامـه شماره ۵۳/۰۲۶/۲۱۸۴۳۱ ـ ۱۳۹۳/۹/۳ سازمان امور اراضی کشور ابلاغ شده و بر مبنای آن مقرر گردیده است که: «در صورتی که در رأی دادگـاه مبلغ عـوارض مـاده ۲ قانون قید شده باشد و از زمـان ابلاغ رأی بیش از ۶ ماه گذشته باشد، لازم است مجدداً نسبت به تقویم جدید و تعیین عوارض ماده ۲ اقدام و در صورت تأیید کمیسیون تبصره یک ماده یک و قبل از صدور مجوز نسبت به اخذ مابه‌التفاوت عوارض اقدام گردد»، با موازین قانونی مذکور مغایرت دارد و وضع آن خارج از حدود اختیار مقام واضع آن است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمد مصدق