رأی شماره ۴۴۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند ۱۷ مصوبه سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر اردبیل

گردش کار: آقای حامد نجات بخش به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۱۷ مصوبه سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

" شهرداری علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد، عوارض استفاده از کاربری غیرمصوب را با استناد به مصوبه مورد شکایت مطالبه نموده است. در این خصوص می‌بایست آن عوارضات نیز بر مبنای سال تخلف وصول شود نه سال مراجعه ارباب رجوع. از سوی دیگر قانونگذار به شرح ماده صد قانون شهرداری تخلفات ساختمانی را مشخص نموده و نسبت به تعیین تکلیف تخلف مزبور مبادرت نموده است. از طرفی مبنای تعیین و مطالبه جریمه تخلفات ساختمانی ارزش منطقه‌ای زمان وقوع تخلف است. به همین ترتیب، عوارض مربوط به هر سال برمبنای مقررات و تعرفه‌های همان سال محاسبه و دریافت می‌شود و در هر حال ملاک برای تعیین و اخذ عوارض منحصرا ماخذ محاسباتی همان سال عوارض خواهد بود. مع الوصف عوارض مزبور باید بر اساس قانون لازم‌الاجرا در زمان وقوع تخلف محاسبه شود که در موضوع حاضر عوارض ساختمانی طبق مقررات پس از وقوع تخلف تصویب شده و مبنای قانونی ندارد. لذا رای به ابطال مصوبه مورد شکایت درخواست می‌گردد. "

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" تعرفه مصوب عوارض محلی و بهاء خدمات شهرداری اردبیل برای اجرا در سال ۱۳۹۸

ماده ۱۷ ـ عوارض بهره‌برداری از عرصه و اعیانی خارج از طرح مصوب ـ در خصوص اخذ عوارض استفاده از کاربری غیرمصوب با توجه به اینکه رأی کمیسیون ماده صد بر اساس قلع تمام یا قسمتی از بنا یا تعطیلی محل باشد، از آنجایی که گاهی استفاده خلاف کاربری به صورت موقتی می‌باشد و این موضوع باعث شده و یا خواهد شد تا قلع و یا تعطیلی بنا عملی نباشد، بنابراین جهت تأمین منافع و حق و حقوق شهرداری عوارض در غیرکاربری مجاز بابت استفاده موقت از اینگونه املاک بر مبنای رابطه و فرمول و همچنین توضیحات و شرایطی که طی تبصره‌ها در ادامه خواهد آمد محاسبه و اخذ گردد.

K   ×   p   ×   c   ×      ۵ = عوارض سالانه استفاده از اعیانی خارج از طرح مصوب 

K   ×   p   ×   c   ×      ۵ = عوارض سالانه استفاده از عرصه خارج از طرح مصوب 

S   = مساحت هر واحد به متر مربع

(در ساختمانهای چند طبقه، مساحت کل طبقات یک واحد در رابطه فوق به صورت همکف منظور و سپس ضریب طبقات برای محاسبه مبلغ نهایی اعمال خواهد شد.)

C   = ضریب مربوط به نوع استفاده است.

k   = ضریب طبقات به شرح ذیل:

تبصره: به ازای هر سال ۲% تا ۶۰% از عوارض این بند کسر خواهد شد.

 ـ برای احداثی‌های غیرمسکونی که برابر نظریه کارشناس رسمی دادگستری نسبت به سال تخلف جریمه شده‌اند، عوارض بهره‌برداری موقت از سال تخلف تا سال ۹۸ به شرح ذیل اخذ خواهد شد:

۴% از ما به التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی‌های تا سال ۷۲

۷% از ما به التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی‌های از سال ۷۳ الی ۸۴

۱۰% از ما به التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی‌های از سال ۸۵ به بعد

تبصره ۱: این مصوبه مشمول املاکی می‌شود که دارای رأی کمیسیون ماده صد بوده و یا وفق مقررات قابل طرح و ارائه به کمیسیون ماده صد قانون شهرداری است.

تبصره ۲: پرداخت عوارض موضوع این مصوبه موجب ایجاد هیچگونه حق و حقوقی برای مالک جهت تغییر کاربری ملک در طرحهای توسعه شهری نمی‌شود بلکه صرفاً بابت بهره‌برداری موقت است.

تبصره ۳: چنانچه در آینده به هر دلیل با وضع هر مقرراتی، امکان تغییر کاربری فراهم شود اعم از اینکه انجام این امر مستلزم پرداخت وجهی باشد یا خیر هیچگونه ارتباطی با عوارض موضوع این مصوبه که پیش از آن پرداخت شده   نخواهد داشت.

تبصره ۴: املاک و مستحدثاتی که ایجاد مشکلات و مزاحمت‌های اساسی و غیرقابل تحمل دارند مشمول این مصوبه نمی‌شوند و اعمال تبصره یک ماده صد ضروری است.

تبصره ۵: برای بافت‌های تاریخی در خصوص همین ماده برای سالهای ۹۰ و ۹۱ طبق ضوابط تعرفه همان سال‌ها یعنی ۷% پذیره برای هر سال و برای سال‌های ۹۲ تا ۹۸ طبق جدول ذیل به عنوان عوارض استفاده از کاربری غیرمصوب (بهره‌برداری موقت) اخذ خواهد شد.

تبصره ۶: در صورت استفاده از فضاهای باز و فاقد احداثی ماشین شویی‌ها، نمایشگاه‌های خودرو و... به صورت تجاری و ارضی معادل   P.S۱۰   به عنوان عوارض بهره‌برداری در کاربری غیرمرتبط محاسبه و اخذ خواهد شد.

تبصره ۷: برابر قانون طرح تفصیلی استفاده موقت از املاک مسکونی به عنوان مهد کودک، مراکز آموزشی و فرهنگی به ماده صد ارجاع نشده و عوارض این ماده نیز اخذ نخواهد شد.

۳ـ پرداخت عوارض این ماده دلیل بر تغییر کاربری عرصه آن نمی‌باشد و صرفاً در قالب عوارض بهره‌برداری وصول شده است. "

  در پاسخ به شکایت شاکی رئیس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره ۴۰۳۷۲ـ ۱۳۹۹/۴/۳۰ توضیح داده است که:

  " ۱ـ برابر بند ۴ ماده ۱ تعرفه مصوب عوارض شهرداری جهت اجرا در سال ۱۳۹۹، با تصویب عوارض مقرر در این تعرفه کلیه عوارضات و مصوبات عوارض از ابتدای سال ۱۳۹۸ لغو می‌باشد. بر این مبنا بند مورد اعتراض شاکی به موجب تعرفه مصوب سال ۱۳۹۹ باطل شده و تقاضای ابطال مجدد، بر فرض ثبوت ادعای شاکی فاقد اثر قانونی خواهد بود. لذا به استناد بند (ج) ماده ۵۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و ماده ۱۲۲ از همین قانون ناظر بر ماده ۸۹ قانون آیین دادرسی مدنی و بند ۷ ماده ۸۴ همین قانون شکایت درخور رد می‌باشد.

۲ـ خواسته خواهان ابطال بند ۱۷ مصوب سال ۱۳۹۸ می‌باشد. با توجه به اینکه اساساً چنین بندی در تعرفه عوارض مصوب سال ۱۳۹۸ تعریف نشده است لذا به طریق اولی تقاضای ابطال آن نیز محلی از اعراب نخواهد داشت. بنابراین شکایت برابر قانون طرح نشده و مستنداً به ماده ۱۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری درخور رد می‌باشد.

 ۳ـ مستحضرید مطابق بندهای ۱ و ۲ ماده ۲۹ آیین‌نامه مالی شهرداریها، عوارض از منابع درآمد شهرداریها است بدون آن که مطالبه و وصول آنها مرتبط با وقوع یا عدم وقوع تخلفی در ساختمان موضوع عوارض مربوط باشد. از جمله مبانی قانونی این مصوبات می‌توان به بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱۳۶۱/۹/۱، بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵/۳/۱ اشاره کرد. اما جریمه مطابق تبصره‌های ۲ تا ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، ضمانت اجرای قانونی وقوع تخلفات ساختمانی است که در چارچوب حداقل و حداکثر مقرر در تبصره‌های یاد شده و بر اساس معیارهای مقرر در آنها توسط کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ پیش‌بینی می‌شود از جمله تفاوتهای دیگر جریمه و عوارض می‌توان به دوگانگی مراجع تعیین عوارض و جریمه، عدم وحدت مراجع حل اختلافات ناشی از وضع عوارض و تعیین جریمه، مقررات موجود دلیل بر وجود تفاوت ماهوی میان عوارض و جریمه اشاره نمود. لذا بر خلاف تصور شاکیان که مبنای طرح شکایت بوده اخذ جریمه موجب انتفای عوارض مربوط نخواهد بود.

۴ـ به تجویز قوانین متعدد از جمله ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده تصویب عوارض پیش‌بینی شده است. برابر آرای متعدد وحدت رویه نیز تصویب عوارض نسبت به مواردی که در قانون تصریح نشده توسط شورای اسلامی شهر مجاز می‌باشد. برابر رأی هیأت تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد در شماره پرونده هـ.ع/۹۱/۹۱ به شماره دادنامه ۲۱۲ـ ۱۳۹۵/۹/۲۹ که مقرر نموده «طبق بند ۱۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷، وضع عـوارض محلی جـدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشند، با رعـایت مقررات مربـوط تجویز شده است.»

۵ ـ در مانحن فیه مالک بدون اخذ مجوز قانونی اقدام به احداث زیرزمین تجاری در ۲ باب و همکف تجاری در ۳ باب و بالکن تجاری جمعاً به مساحت ۶۳۱/۹۸ مترمربع و با کسری ۱۹ باب پارکینگ تجاری بدون پروانه در سال ۱۳۷۲ در بر خیابان والی (یکی از معابر اصلی شهر) نموده است. بر این مبنا پرونده تخلفات ساختمانی تشکیل و موضوع به کمیسیون ماده صد ارجاع داده شده و این کمیسیون نیز نسبت به صدور حکم بر اخذ جریمه به میزان ۱۹۵/۵۵۰/۰۰۰ ریال صادر نمود. تاریخ صدور حکم ۱۳۹۸/۱۱/۱۶ می‌باشد. بالغ بر ۲۶ سال از مزایای ملک خلاف در بهترین محل شهر به صورت جاری بهره‌مند شده و از خدمات شهرداری نیز منتفع گردیده است. حال اعتراض به عوارض اعلام شده به رغم اعلام بطلان آن به شرح بند یک لایحه، مصداق بارز اکل مال به باطل و قاعده ممنوعیت دارا شدن و استفاده ناعادلانه و ناروا می‌باشد.

 ۶ ـ مواد موضوع شکایت ازتعرفه عوارض در خصوص عوارض بهره‌برداری ازعرصه و اعیان فی الواقع عوارض ابقای اعیانی و احداث مازاد بر تراکم می‌باشد. اولاً: احداث مازاد بر تراکم در تضاد با طرح‌ها مصوب و حقوق افراد بوده و از سویی موجب استفاده بیشتر از خدمات شهری در هر  وجه آن و ایجاد ارزش افزوده بر ملک می‌گردد، در این مواد به تجویز قوانین متعدد از جمله ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده تصویب عوارض پیش‌بینی شده است. ثانیاً: برابر تبصره ۵ بند (ب) مصوبه قانونی شماره ۳۹۰۰/۱/۳/۳۴ ـ ۱۳۶۹/۲/۱۷ وزارت کشور در مورد عوارض زیربنا «در محاسبه عوارض صدور پروانه ساختمانی یا بناهای احداثی مازاد بر پروانه ساختمانی یا بناهای احداثی بدون پروانه ساختمانی در صورتی که رأی قطعی کمیسیون ماده ۱۰۰ بر ابقای بنا باشد، کل بنا (سطح ناخالص کل بنا) و ردیف مربوطه ا زجداول منظور و مابه التفاوت عوارض محاسبه شده دریافت خواهد شد. بدیهی است در ساختمان هایی که قبل از ابلاغ بخشنامه مورخ ۱۳۶۹/۱/۱۶ پروانه ساختمانی دریافت داشته‌اند و بعداً مرتکب خلاف شده یا می‌شوند، پس از صـدور رأی قطعی کمیسیون مـاده ۱۰۰ مبنی بر ابقـای بنا، عـوارض صـدور پروانـه ساختمانی بنای احداثی مازاد بر پروانه و یا بدون پروانه محاسبه و از مالک اخذ خواهد شد. در خصوص ساختمانهای فاقد پروانه نیز به طریق اولی این قاعده اعمال خواهد شد. اطلاق موجود در عبارت «عوارض بهره‌برداری از عرصه و اعیان» مندرج در بند مورد اعتراض مصوبه شامل فرضهای زیر است: یک ـ تخلفی صورت گرفته و با تعیین جریمه رأی قطعی کمیسیون ماده ۱۰۰ مبنی بر ابقای بنا صادر شده است. دو ـ نظر به رأی قطعی کمیسیون ماده ۱۰۰ اساساً تخلفی صورت نگرفته و حکم بر ابقای بنا صادر شده است، بنابراین وصول عوارض برابر بندهای مورد شکایت از تعرفه عوارض موافق قانون بوده و اعتراض به آن خالی از وجاهت قانونی است.

 ۷ـ با توجه به رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۵۸۷ـ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ مبنی بر عدم مغایرت عوارض با جرایم ساختمانی به لحاظ تفاوت و تمایز وجود عناوین مذکور و رأی مورخ ۱۳۹۶/۳/۳ شعبه ۲۸ دیوان عدالت اداری دال بر مغایرت اخذ عوارض تغییر کاربری که صرفاً اخذ عوارض تغییر کاربری را  مغایر قانون تشخیص داده و مابقی عوارض وفق قوانین بوده است، اقدام شهرداری نسبت به اخذ عوارض طبق دفترچه سال ۱۳۹۵ فاقد منع قانونی می‌باشد. علاوه بر آرای فوق، آرای شماره ۲۴۳/۸۷ـ ۱۳۸۷/۴/۱۱، ۴۳۴/۸۷ و ۴۳۲۴۳۳ـ ۱۳۸۷/۶/۲۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موید این امر است که اخذ عوارض پس از اتخاذ تصمیم کمیسیونهای بدوی و تجدیدنظر ماده صد شهرداری در خصوص تخلفات صورت گرفته منع قانونی ندارد. با توجه به استقلال و تفاوت ماهوی عناوین عوارض شهرداری و جریمه تخلفات ساختمانی و تبعیت این عناوین از مقررات قانونی مربوط به خود عنوان جریمه تخلفات ساختمانی به هیچ وجه دربرگیرنده عوارض نمی‌گردد و پرداخت یکی از آن دو موجبات معافیت دیگری را فراهم نخواهد ساخت. لذا رویه معمول شهرداریها در اخذ هم زمان عوارض و جریمه‌های مذکور نه تنها منطبق با مقررات عام حاکم در این خصوص است، بلکه عدم وصول آن موجبات تجری متخلفین و تضییع حقوق عمومی را فراهم ساخته و به منزلـه کوتـاهی در انجـام وظایف قانونی تلقی می‌گردد. دادنامـه شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۸۷ صادره از هیأت تخصصی عمران، شهرسازی و اسنـاد در هـ.ع/۶۵۹/۹۶ ـ ۱۳۹۷/۴/۳۰ نیز صراحتاً اعلام نموده اخذ عوارض در خصوص ابقای اعیانی (بهره‌برداری از عرصه و اعیان) مخالف با قانون نمی‌باشد.

 ۸ ـ مستفاد از دادخواست شاکی این است که اعتراض مشارالیه نسبت به عوارض مورد مطالبه شهرداری می‌باشد. برابر ماده ۷۷ قانون شهرداری، در خصوص عوارض مورد مطالبه شهرداری، هرگونه اعتراض اشخاص مودی نسبت به عوارض شهرداری، بدواً در کمیسیون موضوع این ماده قانونی بررسی می‌گردد. با عنایت به اینکه در خصوص عوارض موضوع شکایت تاکنون اعتراضی از ناحیه شاکیان به این کمیسیون واصل نشده و از سویی توجهاً به تاریخ تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در سال ۱۳۹۲ و عطف بماسبق نشدن این قانون و نیز با توجه به تاریخ عوارض موضوع شکایت، بدیهی است که قانون زمان مطالبه عوارض به صورت عام حاکم بوده و برابر این قانون شاکیان بایستی بدواً نسبت به اعتراض به موضوع در کمیسیون موضوع ماده ۷۷ اقدام می‌نمودند. علی ایحال با عنایت به مطالب مرقوم رد شکایت مورد استدعاست. "

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۳/۱۱ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

بر اساس بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری مقرر شده است که: «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده   مکلّف است طبق ضوابـط مـذکور در پروانـه‌های ساختمانی نـوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتـی که   برخلاف   مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره ۱ ماده ۱۰۰ مطرح می‌نماید.» نظر به اینکه اعطای مجوز برخلاف کاربری و طرح مصوب و اخذ وجه در قبال این امر مغایـر با حکم مقرر در بند ۲۴ ماده ۵۵ و مـاده ۱۰۰   قانون شهرداری   است، بنابراین بند ۱۷ تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری اردبیل در سال ۱۳۹۸ که به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده و متضمن وضع عوارض بهره‌برداری از عرصه و اعیانی خارج از طرح مصوب است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین