رای شماره‌ ۲۴۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند ۱ مصوبه شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۳۰۰هـ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۲ هیأت وزیران

گردش‌کار : شاکیان به موجب دادخواستی واحد ابطال بند ۱ مصوبه شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۳۰۰هـ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۲ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:

" احتراماً همان گونه که مستحضرید براساس مصوبه  شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۲۰۰ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۲ هیأت وزیران واردات کلیه کالاها به صورت تجاری به کشور اعم از مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی بدون ثبت سفارش ممنوع گردیده است. این مصوبه با منطوق بخش نخست ماده ۱۴ قانون مناطق آزاد و ماده ۸ قانون مناطق ویژه اقتصادی که مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور {اعم از ورود به منطقه یا صدور از منطقه به‌خارج را پس از ثبت گمرکی از شمول مقررات صادرات و واردات مستثنی بوده و در آمدهای سازمان منطقه در چارچوب بودجه سالیانه منطقه و براساس آیین‌نامه اخذ عوارض نسبت به دریافت عوارض (از جمله عوارض واردات کالا) مبادرت نموده و هزینه می‌گردد. در همین راستا و به درستی شورای عالی مناطق به منظور تأمین بودجه و جلوگیری از مقررات، محدودیت‌های صادرات و واردات سرزمین اصلی در ماده ۲ و ۴ و ۷ مقررات صادرات و واردات مناطق ورود هر نوع کالا را به مناطق مجاز اعلام نموده (به‌استثنای کالا‌های مغایر با شرع مقدس اسلام یا قوانینی که در آن نامه مناطق تصریح شده باشد)  و ترتیبات ورود به منطقه را بدون محدودیت با کمترین تشریفات و در نهایت سادگی در اختیار سازمان مسئول هر منطقه قرار داده است.

لکن در طی اجرای مصوبه صدرالاشاره علاوه بر اعمال ممنوعیت و محدودیت برای ورود کالا به محدوده منطقه انتقادات و اعتراضات عدیده ای در خصوص مغایرت مصوبه فوق‌الاشاره با قانون مناطق متوجه گردیده است و این اعتراضات کماکان نیز به قوت خود باقی می‌باشد، بخش خصوصی فعال در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی از جمله تولیدکنندگان و سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی مستقر در این مناطق عنوان می‌نمایند که با مطالعه قبلی و با اشراف بر مفاد قانونی این مناطق که عاری از هرگونه بروکراسی و انجام امور با کمترین تشریفات بوده به انجام و شکل گیری فعالیت اقدام نموده‌اند و اکنون نمایندگان منطقه آزاد روند در مجلس شورای اسلامی خواستار رعایت مواد ۱۴ و ۸ مورد اشاره به نمایندگی کل مردم «آبادان و خرمشهر» و لغو مصوبه مورخ ۱۳۹۷/۱/۲۲ هیأت وزیران می‌باشیم. لذا خواهشمند است دستور فرمایید با توجه به اهمیت و محرومیت نسبی حاکم بر حوزه انتخابی و فوریت موضوع مشروحه را بررسی فرمایید. "

در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از طرف دبیرخانه هیأت عمومی صادر شده، آقای جلیل مختار به موجب لایحه شماره ۱۷۷۳ـ ۱۳۹۹/۵/۲۷ اعلام کرده است که:

" بر اساس مصوبه شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۲۰۰ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۲ هیأت وزیران «واردات کلیه کالاها به صورت تجاری به کشور اعم از مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی، بدون ثبت سفارش ممنوع گردیده است». این مصوبه با منطوق بخش نخست ماده ۱۴ قانون مناطق آزاد و ماده ۸ قانون مناطق ویژه اقتصادی که «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور (اعم از ورود به منطقه یا صدور از منطقه به خارج) را پس از ثبت گمرک از شمول مقررات صادرات و واردات مستثنی نموده» در تعارض می‌باشد در عین حال برابر ماده ۲ قانون مناطق آزاد این مناطق از قانون بودجه کل کشور مستثنی بوده و درآمدهای سازمان منطقه در چارچوب بودجه سالیانه منطقه و بر اساس آیین‌نامه اخذ عوارض نسبت به دریافت عوارض (از جمله عوارض واردات کالا) مبادرت نموده و هزینه می‌گردد. در همین راستا و به درستی شورای عالی مناطق به منظور تامین بودجه و جلوگیری از مقررات، محدودیت‌های صادرات و واردات سرزمین اصلی در ماده ۲ و ۴ و ۷ مقررات صادرات و واردات مناطق ورود هر نوع کالا را به مناطق مجاز اعلام نموده (به‌استثنای کالاهای مغایر با شرع مقدس اسلام یا قوانینی که در آن نام مناطق تصریح شده باشد) و ترتیبات ورود به منطقه را بدون محدودیت با کمترین تشریفات و در نهایت سادگی در اختیار سازمان مسئول هر منطقه قرار داده است. لیکن در طی اجرای مصوبه صدرالاشاره علاوه بر اعمال ممنوعیت و محدودیت برای ورود کالا به  محدوده منطقه انتقادات و اعتراضات عدیده ای در خصوص مغایرت مصوبه فوق‌الاشاره با قانون مناطق متوجه گردیده و این اعتراضات کماکان نیز به قوت خود باقی می‌باشد. بخش خصوصی فعال در مناطق ازاد و ویژه اقتصادی از جمله تولیدکنندگان و سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی مستقر در این مناطق عنوان می‌نمایند که با مطالعه قبلی و با اشراف بر مفاد قانونی این مناطق که عاری از هرگونه بورکراسی و انجام امور با کمترین تشریفات بوده، به انجام و شکل گیری فعالیت اقدام نموده‌اند، لذا خواستار رعایت مواد ۱۴ و ۸ مورد اشاره و حذف عبارت مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی از مصوبه شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۳۰۰هـ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۲ هیأت وزیران می‌باشند. خواهشمند است دستور فرمایید با قید اهمیت و فوریت موضوع بررسی گردد. "

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" هیأت وزیران در جلسه ۱۳۹۷/۱/۲۲ به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تبصره ۳ ماده ۷ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز ـ مصوب سال۱۳۹۲ـ و به منظور ساماندهی و مدیریت بازار ارز تصویب کرد:

    ۱ـ واردات کلیه کالاها به صورت تجاری به کشور اعم از مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی و سایر مبادی ورودی بدون ثبت سفارش ممنوع است. "

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به‌موجب لایحه شماره ۱۴۰۷۷۸ ـ ۱۳۹۹/۱۲/۳ توضیح داده است که:

"برابر تبصره ۳ ماده ۷ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب سال ۱۳۹۲، دولت حدود و مقررات استفاده از ارز را تعیین می‌کند و این قانون موخر بر دو قانون چگونگی اداره  مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب سال ۱۳۷۲ و قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصاد مصوب سال ۱۳۸۴ به تصویب رسیده است و مناطق یاد شده از شمول حکم تبصره ۳ ماده ۷ قانون قاچاق کالا و ارز مستثنی نشده‌اند. در مصوبه مورد شکایت نیز ثبت سفارش برای ساماندهی و مدیریت بازار ارز وضع شده است و بر این مبنا مصوبه مغایرتی با حکم قانون ندارد. مطابق ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری و صنعتی مصوب سال ۱۳۷۲ نیز مقررات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی در محدوده هر منطقه به تصویب هیأت وزیران می‌رسد. بنابراین هیأت وزیران بر اساس این مستند نیز اختیار دارد که مقررات واردات به مناطق آزاد را تعیین نماید و از این جهت نیز بند ۱ مصوبه مورد شکایت در چارچوب اختیارات هیأت وزیران وضع شده است.

ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی نیز مقرر می‌دارد: «ماده ۸ ـ مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور و یا با سایر مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری و صنعتی پس از ثبت در گمرک از حقوق گمرکی، سود بازرگانی و کلیه عوارض ورود و صدور تحت هر عنوان معاف بوده و مشمول محدودیتها و ممنوعیتهای مقررات واردات و صادرات به استثنای محدودیتها و ممنوعیتهای قانونی و شرعی نمی‌شود و مبادلات بازرگانی مناطق با سایر نقاط کشور به استثنای مناطق یاد شده در فوق تابع مقررات صادرات و واردات می‌باشد.»

بنابر حکم این ماده محدودیت و ممنوعیتی در ضرورت و بایستگی ثبت سفارش مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور و یا با سایر مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری و صنعتی برقرار نشده است. این در حالی است که بنا بر حکم ماده ۱ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب سال ۱۳۹۲، قاچاق کالا در مبادی ورودی هر منطقه از کشور تعیین شده است و هر یک از مناطق آزاد تجاری و ویژه اقتصادی نیز منطقه‌ای از سرزمین و قلمرو کشور است. افزون بر آن برابر تبصره ۳ ماده ۷ قانون یاد شده، وضع مقررات استفاده از ارز برای تمام قلمرو جغرافیایی کشور مورد حکم مقنن قرار گرفته است و برای مناطق آزاد و ویژه در مورد مقررات ارز استثنایی برقرار نشده است.

لازم به ذکر است تصویب نامه هیأت  وزیران جهت پیشگیری و کنترل بازار مبادلات غیرمجاز ارز با لزوم ثبت سفارش کلیه کالاهای وارداتی به صورت تجاری به کشور از کلیه مبادی ورودی ـ بازار تقاضا برای ارز را کنترل می‌نماید. بدیهی است هدف از این اقدام کنترل منابع محدود ارزی در شرایط سخت تحریم‌های تجاری (در قالب جنگ اقتصادی تحمیلی به کشور) از واردات کالاهای غیرضروری به سمت کالاهای اساسی و نیازهای ضروری کشور می‌باشد. "

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس ماده ۱۴ ‌قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران : «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقررات صادرات و واردات مستثنی هستند...» و به موجب ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران : «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور و یا با سایر مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری و صنعتی پس از ثبت در گمرک از حقوق گمرکی، سود بازرگانی و کلّیه عوارض ورود و صدور تحت هر عنوان معاف بوده و مشمول محدودیتها و ممنوعیتهای مقررات واردات و صادرات به استثنای محدودیتها و ممنوعیتهای قانونی و شرعی نمی‌شود...» بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه حکم مقرر در ماده ۷ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در رابطه با کنترل بازار مبادلات غیرمجاز ارزی وضع شده و منصرف از مبادلات بازرگانی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی است که برمبنای موازین قانونی صدرالاشاره، انجام مبادلات بازرگانی آنها با خارج از کشور صرفاً منوط به انجام ثبت گمرکی شده و از شمول تکالیف مقرر در قانون مقررات صادرات و واردات و مشخصاً حکم ماده ۸ قانون مذکور مبنی بر الزام واردکنندگان به انجام ثبت سفارش خارج است، لذا اطلاق بند ۱ تصویب‌نامه شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۳۰۰ هـ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۲ هیأت وزیران از آن جهت که ممنوعیت واردات بدون ثبت سفارش را علاوه بر مبادی ورودی کشور به مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی نیز تسری داده، با ماده ۱۴ ‌قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران و ماده ۸ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران مغایرت دارد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمد مصدق