که مفهم عدم لزوم ارسال اسناد و مدارک لازم جهت رسیدگی و حسابرسی به دیوان محاسبات کشور است
 
       تاریخ دادنامه: 27/4/1390     شماره دادنامه: 195      کلاسه پرونده: 88/464       مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری       شاکی: معاون دادستان دیوان محاسبات کشور       موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 55 اصلاحی آیین‎نامه مالی و معاملاتی دانشگاهها       گردش کار: آقای معاون دیوان محاسبات کشور طی شکایت‎نامه تقدیمی به شماره 23/1927/762/86 مورخ 28/3/1388 اعلام داشته است که:       « مستحضرید، به حکم ماده یک قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی و تحقیقاتی مصوب 18/10/1369، امور مالی و معاملاتی دانشگاهها صرفاً تابع این قانون و آیین‎نامه‎های اجرایی آن می‎باشد. بر اساس ماده 7 قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی (مصوب 18/10/1369 مجلس شورای اسلامی) دانشگاهها و موسسات آموزش عالی مکلفند، حساب کلیه اعتبارات و هزینه‎های خود را نگهداری و صورت‎جلسات دریافت و پرداخت « هر سال» و حساب نهایی « هر سال» را تنظیم و به همراه اسناد و مدارک مربوط جهت رسیدگی در اختیار دیوان محاسبات کشور قرار دهند. وفق ماده (10) این قانون، از اول سال 1370، قانون محاسبات عمومی کشور و آیین‎نامه معاملات دولتی به استثنای ماده 31 قانون مذکور در مورد این موسسات، نافذ نخواهد بود. در بند «ط» ماده 7 قانون تشکیل هیأت امناء مصوب1367 تصویب آیین‎نامه‎های مالی و معاملاتی، که بر حسب مورد پس از تایید وزارتخانه مربوط قابل اجرا می‎باشد، از وظایف و اختیارات هیأت امنای دانشگاهها اعلام شده است.       آیین‎نامه مالی و معاملاتی سابق دانشگاه که از سوی هیأت امناء به تصویب رسیده بود، در راستای قانون، در احکام متعدد نقش ذی‎حساب را معین و در ماده 55 مربوط، به تکرار مضمون ماده7 قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی در باب تهیه و ارائه صورت‎جلسات ماهانه و نهایی عملکرد اعتبارات دانشگاهها پرداخت و از این جهت تعارضی با حکم قانونگذار نداشت. لیکن با تصویب بند « الف» ماده 49 قانون برنامه چهارم توسعه... هیأت امناء دانشگاهها در اصلاح مقررات جدید مربوط، خارج از اختیار قانونی خود و با خروج از حوزه قلمرو اجرایی و ورود در حوزه تقنینی، ضمن نفی حکم ماده 7 قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها، اقدام به اصلاح ماده 55 آیین‎نامه مالی و معاملاتی دانشگاهها نموده، به نحوی که این گونه مؤسسات به اعتبار اصلاحیه جدید آیین‎نامه ـ که صراحتاً مغایر قانون است ـ صورت حسابهای دریافت و پرداخت اعتبارات تملک دارایی‎های سرمایه‎ای، هزینه‎ای و اختصاصی خود را به دیوان محاسبات ارسال نکرده و نتیجتاً موجب اختلال در امر حسابرسی و تهیه گزارش تفریغ بودجه موضوع اصل 55 قانون اساسی شده‎اند.       نظر به مراتب فوق گرچه بر مبنای حکم مقرر در بند (الف) ماده 49 قانون برنامه چهارم توسعه... دانشگاهها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی دولتی، صرفاً بر اساس آیین‎نامه و مقررات اداری، مالی، استخدامی و تشکیلات خاص مصوب هیأتهای امنای مربوط و بدون الزام به رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر قوانین و مقررات عمومی مالی اداره می‎شوند، لیکن اختیار هیأت امناء، محدود به امور اجرایی و مواردی است که در قوانین ناظر به وضعیت دانشگاهها، منجمله قانون تشکیل هیأتهای امنای دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی (مصوب 23/12/1367 شورای عالی انقلاب فرهنگی) و قانون نحوۀ انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی (مصوب 18/10/1369 مجلس شورای اسلامی) مشخص و احصاء گردیده و هرگز متضمن اعطای اذن در نفی قوانین موجود یا اختیار قانونگذاری به آنان نمی‎باشد، زیراً اساساً هیأتهای امنای دانشگاهها نهاد همعرض قانونگذار کشور محسوب نمی‎شوند. بنابراین هرگونه تنظیم، تصویب، اصلاح یا تغییر در آیین‎نامه‎های ناظر به نحوه اجرای قانون اخیرالذکر و ساز و کارهای مربوط به آن، باید مأخوذ به اختیارات قانونی و با ملاحظه کامل و انطباق با قوانین خاص دانشگاهها باشد و به دلالت قوانین مذکور باید به گونه‎ای اعمال اختیار شود که در تدوین، تنظیم و تنسیق امور، سایر قوانین حکومتی منجمله اصل 55 قانون اساسی مدنظر باشد. علیهذا نظر به مغایرت ماده 55 اصلاحی آیین‎نامه مالی و معاملاتی دانشگاهها از حیث حذف مواعد معیّنه در قانون برای تهیه و ارائه صورت حساب دریافت و پرداخت ماهانه و سالانه (نهائی) به دیوان محاسبات کشور و همچنین مفاد آیین‎نامه مالی و معاملاتی مذکور از جهت حذف « ذی‎حساب» در دانشگاهها و جایگزینی مدیرمالی در این مؤسسات با احکام قانونی مربوط، مراتب جهت طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ابطال مصوبه مذکور (آیین‎نامه مالی و معاملاتی دانشگاهها) تا حدی که متضمن تعارض با قوانین و مقررات خاص دانشگاهها از جمله قانون تشکیل هیأت امناء و قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی کشور می‎باشد، حضورتان ارسال می‎گردد.»       در پاسخ به شکایت شاکی، اداره کل امور حقوقی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری طی لایحه دفاعیه شماره 63444/75/90 مورخ 2/5/1390 توضیح داده است:       « رویکردی که از سوی قانونگذار در سالهای اخیر در جهت توسعه آموزش عالی و همگام با کشورهای توسعه یافته، مورد اقبال بوده است. فراهم آوردن بستر حقوقی مناسب و کاستن از برخی محدودیتهای قانونی در این عرصه است که با ماهیت نظام دانشگاهی و فعالیتهای پژوهشی سازگار است. خوشبختانه این مهم با تصویب بند « الف» ماده 49 قانون برنامه چهارم تحقق مطلوبی یافته است.       همان گونه که در مدارک ارسالی از جمله شکواییه معاون دادستان دیوان محاسبات کشور ذکر گردیده است، به موجب ماده 7 قانون تشکیل هیأت امناء دانشگاهها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی (مصوب 23/12/1367 شورای عالی انقلاب فرهنگی) تصویب آیین‎نامه‎های مالی و معاملاتی از وظایف هیأت امناء است که بر همین اساس نیز آیین‎نامه مالی و معاملاتی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی تصویب گردیده است. لذا اصل اختیار هیأت امنا امری است که مورد انکار نیست و مورد تاکید دیوان محاسبات نیز قرار گرفته است.       معهذا بر خلاف صلاحیت عام هیأت امنا که در قوانین متعدد و از جمله ماده 7 فوق‎الذکر بر آن صحه گذارده شده است، دیوان محاسبات بر این باور است که این صلاحیت، محدود به امور اجرایی است. آن مقام، تصدیق می‎فرمایند که در صورت تردید بر تقیید حکم قانونی (که در ماده مذکور با شمول بر موارد کلی از جمله مساله متنازع فیه بیان گردیده)، اصل، بر اطلاق بوده و محدود کردن اختیارات هیأت امنا به مدعای دیوان بر خلاف اصول و بدیهیات پذیرفته شده در فقه و حقوق است.        مقایسه مقررات سابقه ( از جمله ماده 10 قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی مصوب 18/10/1369 مجلس شورای اسلامی ) که ضمن معافیت دانشگاهها از قانون محاسبات عمومی، ماده 31 قانون اخیر را در مورد آنها مجری می‎شمرد با قوانین لاحق (قانون برنامه چهارم توسعه) که این استثنا را عالماً حذف کرده است، موید این مدعاست.       صرف نظر از عموم اختیارات هیأت امنا در ماده موصوف که مورد تایید قرار گرفته، توجه به تعابیر تاکیدی قانونگذار که مفید مفهوم مخالف است، برداشت دیوان محاسبات را نفی می‎کند. با تصریح مندرج در بند « الف» ماده مزبور، مبنی بر اینکه « دانشگاهها و موسسات آموزش عالی... صرفاً بر اساس آیین‎نامه‎ها و مقررات اداری، مالی، استخدامی و تشکیلات خاص مصوب هیأتهای امنای مربوط... اداره خواهند شد.» و نظر بر اینکه درج واژگان در عبارات قانونی نباید عبث باشد، آشکار می‎گردد تعبیر حصری مذکور در ماده، موید اختیار هیأت امنا و معافیت از مقررات عمومی است. همچنین علیرغم مخالفتهایی که از هنگام تصویب برنامه چهارم با ماده اخیر در مراجع نظارتی صورت گرفته و بی‎تردید به سمع و نظر مقنن رسیده است، تکرار این حکم در ماده 20 قانون برنامه چهارم، نشانگر عزم راسخ قانونگذار در حفظ اختیارات هیأت امنا و صحه بر اقدامات دانشگاهها در تصویب آیین‎نامه‎های موصوف است. در غیر این صورت مجلس و شورای نگهبان با حساسیتی که در پاسداری از حریم قوانین اساسی و عادی دارند و نظر به مواضع مخالف صریح دیوان محاسبات، نسبت به اصلاح مصوبه یا بیان اجمال آن اقدام مقتضی را به عمل می‎آوردند.       مضافاً بر این، ریاست و قضات دیوان استحضار دارند که ماده 49 در مقام بیان قاعده ماهوی نبوده و در مقام حل تعارض، مصوبات هیأت امنا را مقدم بر مصوبات عام قانونی می‎شمارد. با این حکم (که در قوانین دیگر از جمله ماده 10 قانون اهداف وزارت علوم مصوب 1383 بر آن تاکیدشده)، مقنن الغای قوانین ماهوی و حل تعارض سابق را که معارض با مصوبات اخیر هیأت امناست، اعلام می‎دارد، تمسک به ماده 7 قانون تشکیل هیأت امناء دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی مصوب 18/10/1369 مجلس شورای اسلامی، در جهت محدود کردن اختیار هیأت امنا امری ناموجه و بر خلاف منطق حقوقی است. چرا که بدون تردید در صورت تعارض مقررات سابق ولاحق، حکم اخیر قانونگذار که در قانون برنامه چهارم و پنجم توسعه و سایر قوانین مانحن فیه بیان شده است معتبر و ملاک عمل خواهد بود. لذا پایبندی به قوانین موصوف که جملگی مصوب مجلس یا شورای عالی انقلاب فرهنگی هستند (در صورت مغایرت با قوانین اخیرالتصویب) فاقد اعتبار خواهد بود.با عنایت به مراتب فوق، رد شکایت مطروحه از سوی معاون دادستان دیوان محاسبات کشور مورد تقاضاست.»        هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یادشده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علی‎البدل شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی و مشاوره با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند.
رأی هیأت عمومی
       نظر به اینکه به موجب ماده 7 قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی و تحقیقاتی مصوب سال 1369،  مقرر شده است، دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و تحقیقاتی مکلفند حساب کلیه اعتبارات و هزینه‎ها را نگهداری و صورت حساب دریافت و پرداخت هر ماه و حساب نهایی هر سال را تنظیم و پس از گواهی ذی‎حساب به همراه اسناد و مدارک مربوط برای رسیدگی یا حسابرسی در اختیار دیوان محاسبات قرار دهند و یک نسخه از صورت‎حساب دریافت و پرداخت هر ماه و حساب نهایی هر سال را به وزارت امور اقتصادی و دارایی ارسال دارند و این حکم خاص قانونگذار به وسیله حکم عام بند الف ماده 49 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1383 و بند ب ماده 20 قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389 که در مقام مستثنی کردن مشمولان ماده 7 قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و تحقیقاتی مصوب 1369 از قانون محاسبات عمومی کشور است، نسخ نشده است و وظایف و تکالیف مقرر در قانون دیوان محاسبات کشور مصوب سال 1361 به قوت خود باقی است. بنابراین ماده 55 اصلاحی آیین‎نامه مالی و معاملاتی دانشگاهها که مفهم عدم لزوم ارسال اسناد و مدارک لازم جهت رسیدگی و حسابرسی به دیوان محاسبات کشور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مراجع وضع تشخیص و به استناد بند یک ماده 19 و مواد 20 و 42 قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال می‎شود.
شماره انتشار: ۱۹۳۵۲
زمان انتشار: چهارشنبه،۱۹ مرداد ۱۳۹۰
سال انتشار: صفر
مرجع تصویب:
شماره ویژه نامه: ۱۹۳۵۲
فایل ضمیمه: دریافت